О расширении полномочии органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении - Свод законов

О расширении полномочии органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении

Окончание (начало в N15)

Важную задачу в деле активизации строительства жилья "помогут" реализовать принятые изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Это, в частности, применение для профессиональных застройщиков повышенных ставок земельного налога в целях сокращения нормативного срока строительства (муниципалитетам предлагается устанавливать на два года повышенную в 2 раза ставку земельного налога, а если жилье будет зарегистрировано до истечения этого периода - возмещать налог сверх однократной ставки, если же жилье не будет построено в течение двух лет, увеличивать ставку земельного налога до четырехкратной ставки вплоть до регистрации прав на этот объект).

Кроме того, с 1 января 2005 года вводится 100-процентное зачисление доходов от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю) земельных участков, расположенных в границах муниципалитетов.

Для реализации вышеназванных целей нельзя недооценивать введение местного налога на недвижимость жилого назначения (не ранее 2007 года), устанавливаемое законопроектом, принятым Государственной Думой в первом чтении. Это создаст условия для жилищного строительства, позволит муниципалитетам не только получить доходную базу для развития территорий, в том числе подготовки коммунальной инфраструктуры для жилищного строительства, но и даст возможность использовать регулирующую функцию этого налога на своей территории.

Еще один фактор увеличения объемов жилищного строительства, в использовании которого немаловажна роль органов местного самоуправления, - обеспечение земельных участков для жилищного строительства необходимой коммунальной инфраструктурой. Муниципалитеты должны создать все условия для привлечения средств частных инвесторов в эту сферу, а также использовать механизмы средне- и долгосрочных муниципальных заимствований на эти цели. Законодательные условия для этого обеспечиваются Федеральным законом "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", а также законопроектом об инвестиционных соглашениях, принятым Государственной Думой в первом чтении.

Для решения этих задач важно использование методов тарифного регулирования в сфере ЖКХ. Полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса в соответствии с Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" будут значительно расширены начиная с 2006 года.

В частности, представительные органы муниципальных образований утверждают программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, а также устанавливают надбавки к ценам (тарифам) на услуги ЖКХ для потребителей.

В свою очередь, органы местного самоуправления (органы регулирования муниципальных образований) осуществляют ряд полномочий в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения). В частности, определяют метод регулирования тарифов, устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей услуг организаций коммунального комплекса, устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, надбавки (инвестиционные) на товары и услуги организаций коммунального комплекса и т. д.

Для осуществления этих важных и специфических полномочий в соответствии с уставом муниципального образования создаются органы регулирования муниципальных образований.

Начиная с 2006 года органы местного самоуправления (в стране их около 25 тысяч) будут регулировать тарифы на услуги организаций ЖКХ, что несомненно затронет интересы каждого гражданина. Ответственность за качество этой работы целиком ляжет на эти органы.

Кстати, в соответствии с Жилищным кодексом РФ органы местного самоуправления проводят открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом. Это также новое полномочие органов местного самоуправления.

По объективным причинам не все муниципалитеты смогут решить эти задачи самостоятельно. Государство должно в первую очередь обеспечить распределение доходов между бюджетами всех уровней в соответствии с их расходными полномочиями, включая бюджеты муниципалитетов. Кроме того, оно должно обеспечить на переходный период финансовую поддержку (включая разработку федеральных целевых программ) по ключевым направлениям - развитие коммунальной инфраструктуры для жилищного строительства, решение проблемы ветхого и аварийного жилищного фонда, выполнение уже имеющихся государственных обязательств перед очередниками на улучшение жилищных условий.

Практически все рассмотренные выше полномочия органов местного самоуправления являются чрезвычайно затратными и требуют не только единовременных, но и постоянных значительных финансовых ресурсов на поддержание в постоянной готовности специальной техники, людей, создания материально-технических, медицинских и продовольственных запасов и т. д.

Поскольку вышеперечисленные полномочия предлагается отнести к вопросам местного значения, то в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансироваться они должны только за счет средств местных бюджетов.

Перечень вопросов местного значения, в свою очередь, стал основой для установления Федеральным законом от 20.08.04 N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" расходных обязательств муниципальных образований и соответствующего им закрепления доходных источников поселений, муниципальных районов и городских округов.

На федеральный и региональный уровни с уровня местного самоуправления был передан целый пакет полномочий, которые в результате деятельности по разграничению полномочий между органами власти разного уровня были признаны не относящимися к вопросам местного значения. Вместе с полномочиями на региональный и федеральный уровни были переданы и финансовые ресурсы в объемах, соответствующих фактическому обеспечению их реализации. В результате расходные обязательства местных бюджетов были уменьшены почти на 400 млрд руб.

Таким образом, доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из полномочий, закрепленных Федеральным законом N 131-ФЗ и в местных бюджетах средства на реализацию иных вопросов местного значения Бюджетным кодексом РФ не предусматривались.

Однако уже в 2004-2005 годах на стадии, предшествующей вступлению в силу вышеназванного Федерального закона в полном объеме, с которого в стране должна начаться масштабная реформа местного самоуправления, принимаются законы (о которых говорилось выше) и вносится целый ряд законопроектов, одни из которых увеличивают расходные обязательства местных бюджетов, а другие - сокращают их доходные источники.

Например, принятие новой главы 31 "Земельный налог" Налогового кодекса РФ сократило доходную базу муниципальных образований на 6-16 млрд руб. за счет предоставления льгот на федеральном уровне (в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования, а также в отношении земельных участков, непосредственно занятых объектами мобилизационного назначения и другие).

Дополнения и изменения в Бюджетный кодекс РФ предусматривают создание и введение начиная с 2005-2006 годов новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации, разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В частности, транспортный налог остается региональным налогом и все поступления от него пойдут в региональные бюджеты (50,2 млрд руб.). Кроме того, увеличена на 1,5 процентных пункта федеральная часть ставки налога на прибыль организаций (до 6,5 процента), что позволит увеличить поступления от данного налога в федеральный бюджет примерно на 42 млрд руб. Это связано с необходимостью компенсации потерь от снижения ставки единого социального налога.

В результате этих преобразований местными остаются лишь два налога - земельный налог (54,2 млрд руб.) и налог на имущество физических лиц (5,64 млрд руб.), причем это налоги поселений. Местных налогов муниципальных районов не осталось, так как транспортный налог "отдан" субъектам Федерации, а торговый сбор не будет вводиться. Таким образом, расходные обязательства бюджетов муниципальных районов будут покрываться за счет части налога на доходы физических лиц и налоговых поступлений от специальных налоговых режимов.

При этом необходимо учитывать, что на основании изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ, сумма "отобранных" транспортного налога и налога на доходы физических лиц составляет более 60 млрд руб., единого налога для субъектов малого предпринимательства - 15 млрд руб., и они не "замещаются" увеличением доли единого налога на вмененный доход с 60 до 90 процентов (23,8 млрд руб.).

Все это уже нарушило баланс между доходными источниками и расходными обязательствами муниципальных образований. Дальнейшее закрепление за субъектами Российской Федерации 10 процентов вместо установленных ранее 20 процентов поступлений от налога на доходы физических лиц для распределения между бюджетами муниципальных образований привело к тому, что в бюджетах субъектов Российской Федерации образовался дефицит финансовых средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В результате этого органы власти ряда субъектов Российской Федерации внесли предложение (оно было принято) о снижении коэффициента, применяемого при взимании отрицательного трансферта с 2 до 1,3, тем самым еще более уменьшая используемые доходы бездефицитных муниципальных образований и ослабляя стимулы к развитию их налогового потенциала.

Дополнительный перечень вопросов местного значения, предлагаемый к закреплению за местными бюджетами рассмотренными выше федеральными законами, ведет к дальнейшему нарушению баланса между доходами и расходами местных бюджетов. Отсутствие средств на реализацию этих связанных с защитой населения полномочий приведет к тому, что они не смогут быть реализованы в необходимой степени на уровне муниципальных образований. В связи с этим целесообразно пересмотреть в сторону увеличения объем расходных обязательств местных бюджетов.

Кроме того, в связи с вышеизложенным необходимо увеличить долю налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40 процентов), при условии ее разделения между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств. При этом важно сохранить обязательность установления субъектами Российской Федерации дополнительного норматива отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц в размере не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога.

Вместе с тем возможно рассмотреть вопрос о возвращении бюджетам муниципальных районов поступлений (или их части) от транспортного налога (в 2004 году - 19 млрд руб.).

Однако в качестве основного принципа межбюджетных отношений необходимо использовать следующее положение. Все дополнительные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, ранее не включенные в ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ, закрепляемые федеральными законами за органами местного самоуправления и требующие дополнительного финансового и (или) материального обеспечения, финансировать за счет установления адекватных дополнительных доходных источников местных бюджетов.




  •  Литература
  •  Программы
  •  Поиск
  • Форум