1.19. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КАК ПРИНЦИП ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ

Леонова Т.Ю., ст. преподаватель кафедры государственного и административного права Кемеровский государственный университет

Статья посвящена анализу российского законодательства, касающегося понятия "взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ", исследуется правовое закрепление данного термина, высказывается авторская точка зрения на его понимание, а также делается предложение по дальнейшим направлениям правового регулирования. Нормативной основой статьи выступают акты федерального законодательства и Конституционного Суда РФ.

В российской государственности принцип разделения властей подразумевает ее разграничение на законодательную, исполнительную и судебную с установлением границ участия каждой из них в деятельности другой, с особенностями, вытекающими из содержания статьей 10, 11 Конституции РФ. Он является организационным принципом, поэтому каждый государственный орган имеет четко определенную сферу деятельности и законодательно установленные границы их самостоятельности, защитные механизмы, которые начинают работать не только тогда, когда орган превышает свои полномочия или вторгается в сферу деятельности другого органа, но и тогда когда он бездействует. Составляющим элементом принципа разделения властей является система "сдержек и противовесов", с позиций которой органы государственной власти должны быть независимы друг от друга, что исключает односторонность подхода к решаемым вопросам. Ветви власти образуют единый государственный механизм, а система "сдержек и противовесов" в организации и осуществлении государственной власти, обеспечивает их самостоятельное функционирование. Деятельность органов государственной власти субъекта РФ в значительной степени подвержена влиянию рассматриваемой системы, т.к. она позволяет, с одной стороны, определять их особое место в государственном управлении обществом, а с другой стороны, обязывает их соблюдать рамки собственной компетенции.

В дополнение к принципу разделения властей в науке конституционного права появилась концепция их взаимодействия, суть которой состоит в том, что органы государственной власти взаимозависимы, поскольку они призваны решать общие задачи в обществе и государстве. Так, В.А. Черепанов подчеркивает, что разделение государственной власти включает в себя не только определение компетенции, но и взаимодействие между ее различными уровнями при определении и реализации этой компетенции (1). Идея взаимодействия властей в современных условиях развития правовой системы России получила право на научное обоснование ее содержания и выделение как самостоятельного звена, определяющего назначение органа государственной власти в общегосударственной системе.

Органы государственной власти всех уровней и ветвей взаимозависимы друг от друга в процессе реализации собственных полномочий, особенно при осуществлении тех, которые требуют прямого или косвенного участия других органов государственной власти и должностных лиц. Ю.А. Тихомиров указывает, что системный подход к компетенции выражается в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения государственных, региональных и иных задач (2). Сохранение и укрепление единства государства во многом зависит от организационно-правового взаимодействия органов государственной власти, оно необходимо как в социальном, так и в политико-юридическом аспекте, иначе, как пишет В.Е. Чиркин, без этого обществу грозит хаос, анархия, распад (3).

Принцип взаимодействия властей получил нормативное регулирование в отечественном конституционном праве сравнительно недавно. В частности, впервые он закреплен в Конституции РФ 12.12.1993г. (п. 2 ст. 80), согласно которой Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Конституционный Суд РФ в постановлении от 18.01.1996г. N 2-П "по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" указал, что разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий "сдержек и противовесов", которая исключает возможность концентрирования власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие (4). Однако в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000 году отмечалось, что в стране созданы "острова" и "островки" власти, но между ними не возведено надежных мостов, не выстроено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти (5).

Особенностью данного принципа является то, что в законодательстве не раскрывается его юридическое содержание. В Конституции РФ термин "взаимодействие" упоминается один раз, ФЗ от 6.10.1999г. (ред. от 8.11.2007г.) N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (6) в самом общем виде регулирует некоторые формы взаимодействия региональных органов власти. Некоторые конституции и уставы субъектов РФ содержат специальные разделы, посвященные взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ (Курганская и Липецкая области, Хабаровский край), другие нет (Тульская и Воронежская области, Еврейская автономная область), но те или иные его формы устанавливаются в нормах учредительных документов абсолютно всех регионов. В научной литературе много внимания уделяется исследованию взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти, как на федеральном, так и региональном уровнях. Однако этого недостаточно для полноценного анализа правового явления "взаимодействие органов государственной власти". Еще в 1997, году Конституционный Суд РФ предложил субъектам РФ использовать одну общую модель взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти - по аналогии с организацией государственной власти на федеральном уровне. Такую же позицию занял законодатель при принятии ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Данный подход не бесспорен, т.к. модель организации государственной власти субъектов РФ не сохраняется в неизменном виде, что соответствует принципу самостоятельности установления региональной системы органов государственной власти, закрепленному в ст.77 Конституции РФ, позволяющему учитывать особенности и индивидуальность субъектов РФ. В.И. Савин отмечает, что взаимоотношения законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ находятся в динамичном противоречии, которое представляется основным источником развития властной системы региона (7). Республиканская форма правления, разделение властей и иные базовые начала, заложенные в главе 1 Конституции РФ, выступающие основами организации государственной власти в России, не требуют тождества во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти Федерации и ее субъектов, они дают возможность субъектам РФ выбирать различные варианты развития и взаимодействия региональных властей в зависимости от расстановки политических сил в регионе, местных традиций и других факторов, определяющих состояние общественно-политической жизни в конкретной республике, крае, области, автономном образовании, но с использованием общефедеральных принципов (8). Наличие в субъектах РФ различных моделей устройства, соотношения и взаимодействия законодательной и исполнительной власти закономерно.

Таким образом, законодатель не уделяет должного внимания правовому регулированию взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ. Решение данного вопроса возможно по двум направлениям. Во-первых, принятие рамочного федерального закона о взаимодействии органов государственной власти, в котором буду раскрываться цели, задачи, принципы, формы такого взаимодействия, т.е. отражены базовые начала данного правового явления, которые могут быть детализированы в региональном законодательстве. Во-вторых, внесение соответствующих изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Полагаю, что это позволит упрочить юридическое содержание единства государственной власти и раскрыть принцип самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, а также принцип разделения властей с новых правовых позиций. Субъекты РФ должны быть самостоятельными, но в определенных федеральным законом пределах, им должно быть предоставлено право определять формы взаимодействия региональных органов государственной власти, хотя и не предусмотренные федеральным законодательством, но вписывающиеся в очерченные законодателем рамки общих начал. Такой вариант правового регулирования согласовывается с основами конституционного строя России и ее демократическими началами, а также позволяет учитывать все многообразие субъектов РФ и особенности функционирования региональных органов государственной власти.

Предлагаю под взаимодействием органов государственной власти субъектов РФ понимать закрепленные законодательством постоянно повторяющиеся, устойчивые правовые связи, в которые вступают органы государственной власти субъектов РФ и их должностные лица в процессе реализации своих конституционных полномочий. Иными словами это комплекс организационно-правовых средств, при помощи которых реализуются права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц во взаимосвязи друг с другом для достижения общих целей и решения общих задач.

(1) Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. - М: МЗ-ПРЕСС, 2005. - с.91

(2) Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. - 2000. - N10. - с. 18

(3) Чиркин В.Е. Кризис власти // Государство и право. - 1997. - N5. - с.24-28 (4) Собрание законодательства РФ, 1996. N4. ст.409

(5) Российская газета, 2000. - 11 июля

(6) Собрание законодательства РФ, 1999. N42. ст.5005; 2007. N46. ст.5553

(7) Савин В.И. Система органов государственной власти в субъектах РФ. Автореферат дис. к.ю.и. - Саратов, 1998. - с. 12

(8) Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. - М.: Городец. Формула права, 1999. - с.145