ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И ПРАКТИЧЕСКИХ (АДМИНИСТРАТИВНЫХ) ПРОБЛЕМ В СФЕРЕ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГОРОДЕ МОСКВЕМосковский государственный университет леса Среди основных прав и свобод граждан, являющихся неотъемлемой частью современного демократического государства, провозглашенных Конституцией, особое место занимает право на благоприятную окружающую среду. Вместе с тем, осуществлять это право становится все труднее и в наибольшей степени указанная проблема возникает у жителей обширных урбанистических ареалов, например, таких как, Московский регион. Исключительно сложная экологическая обстановка в Москве и Подмосковье, вызванная постоянно действующими антропогенными процессами: промышленной и хозяйственной деятельностью, строительством, обилием транспорта и другими факторами неблагоприятных воздействий на окружающую среду, обуславливает высокую значимость городских лесов, являющихся формирующим компонентом микроклимата города. Кроме того, леса выполняют важные ресурсную, санитарно-гигиеническую, культурно-оздоровительную и другие социальные функции. Городские леса являются естественным буфером и фильтром, регулирующим степень загрязнения окружающей среды от воздействия автотранспорта и выбросов промышленных и коммунальных объектов, служат местом рекреации и обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности населения. Вместе с тем, несмотря на очевидную значимость лесного комплекса Москвы, а также специфику указанной категории лесов, связанную с повышенной антропогенной нагрузкой и выполнением ими социальных функций, в настоящее время не сформирована законодательная база в сфере регулирования лесных отношений в городе: в федеральном законодательстве отсутствует единый правовой акт о статусе городских лесов. Существенной понятийной проблемой, имеющей как теоретическое, так и практическое значение, является отсутствие правового определения самого понятия "городской лес". В современных справочно-информационных источниках понятие "городской лес" сформулировано следующим образом: "леса городские - леса, расположенные на землях городских поселений и предназначенные для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки". (1) Приоритетность социальных функций городских лесов, их рекреационная составляющая, отмечена и в более ранних, советских, источниках: Лесная энциклопедия (1985 г.) "городские леса в СССР - леса, произрастающие в пределах городской черты. Городские леса используются прежде всего в культурно-оздоровительных целях и для отдыха населения". (2) Терминологический словарь по специальности лесоустройство и лесоинвентаризация. "городские леса - участки леса, расположенные в пределах городской черты, выполняющие средозащитные и рекреационные функции, аналогичные лесам зеленых зон городов, других населенных пунктов и промышленных предприятий". (3) ОСТ 56-108-98. "городские леса - это леса, расположенные на землях поселений, предназначенные для отдыха, проведения культурнооздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки". (4) Целевое назначение лесов, обозначенное в Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 133), также сводится к выполнению ими социальных функций: "Леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки". Наряду с отсутствием правового определения понятия "городской лес", законодателем не установлены формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений. Вместе с тем, вопрос о собственности на городские леса является основополагающим и требует четкого и однозначного решения. Содержание права собственности в целом, как института гражданского права, закреплено в статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. Собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ. В соответствии со статьей 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Конституция также закрепляет принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему полномочий владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами (ст. 36), при этом ограничивая пределы такой свободы: пока при реализации принадлежащих собственнику полномочий не нанесен ущерб окружающей среде и не нарушены права и законные интересы иных лиц. Согласуются с указанным критерием и нормы ГК РФ относительно свободного осуществления собственником прав владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, в той мере, в какой их оборот допускается законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 209 ГК РФ). Положения Основного закона о регулировании отношений собственности на природные ресурсы получили свое развитие и в Лесном Кодексе РФ, с учетом представлений о лесе, как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Статья 133 Лесного кодекса РФ содержит важное положение о том, что составляющие института права собственности должны реализовываться только с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств лесов. Возвращаясь к вопросу о формах собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, отметим, что лесное законодательство определяет: "формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом" (ст. 19 ЛК РФ). В соответствии со ст. 10 ЛК РФ в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны и землях городских поселений - городские леса, землях сельских поселений. Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности (ст. 19 ЛК РФ). Таким образом, можно предполагать, что городские леса не находятся в исключительной федеральной собственности. До принятия действующего Лесного кодекса, утвердившего статус городских лесов, как лесов не входящих в лесной фонд, городские леса в соответствии с Основами лесного законодательства Российской Федерации, равно как и все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли, образовывали лесной фонд (ст. 2 Основ лесного законодательства РФ). Функции по распоряжению лесным фондом относились к ведению Российской Федерации в сфере регулирования лесных отношений совместно с республиками в составе РФ, автономными областями, автономными округам, областями, городом Москвой и Санкт-Петербурга (статья 3 Основ лесного законодательства РФ). Гражданский кодекс РФ содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности (глава 15 ГК РФ), ни одно из которых, не наступило в отношении права собственности Российской Федерации на леса, расположенные на землях городских поселений. Но с другой стороны, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ), а финансирование содержания лесов города Москвы осуществляется за счет городского бюджета. Так, согласно закону г. Москвы от 18.12.2002 N 63 "О бюджете города Москвы на 2003 год", затраты на содержание лесных ресурсов составили в 2003 г. 162 737 тыс. рублей, а в 2004 г., в соответствии с законом г. Москвы от 17.12.2003 г. N 75 "О бюджете города Москвы на 2004 год", финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий равнялось 284248 тыс. рублей. Кроме того, статья 214 Гражданского Кодекса РФ содержит отсылочную норму о том, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица указанные в статье 125 кодекса, в соответствии с которой, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Для осуществления полномочий собственника, и в большей степени функций по управлению, использованию, охране, защите и воспроизводству лесов города Москвы, Правительство Москвы постановлением N 199 от 15 марта 1999г. "О структуре управления лесами" (5) утвердило схему управления городскими лесами. В соответствии с Постановлением, функции заказчика по выполнению мероприятий по охране, защите, рациональному использованию и воспроизводству городских лесов были возложены на Государственное учреждение "Московское городское управление лесами", в настоящее время, переименованное постановлением Правительства Москвы от 4 октября 2005 г. N 755-ПП "О совершенствовании государственного управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий в городе Москве" в Государственное учреждение "Московское городское управление особо охраняемыми территориями", с наделением учреждения дополнительными функциями в области организации, координации и выполнения работ в отношении особо охраняемых природных территорий города Москвы. ГУ "Московское городское управление особо охраняемыми территориями" является субъектом права пользования участками лесов города Москвы, т. е. юридическим лицом, которому указанные участки предоставлены на законном основании. В настоящее время, во исполнение постановления Правительства Москвы от 07 октября 2003 года N 825-ПП "Об оформлении прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками с расположенными на них городскими лесами и объектами озеленения, находящимися в оперативном управлении государственного учреждения "Московское городское управление особо охраняемыми природными территориями" Московским земельным комитетом осуществляется оформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 г. N 283, является Федеральное Агентство лесного хозяйства, которое осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы или подведомственные организации. В отношении лесов города Москвы таким органом является Агентство лесного хозяйства по Москве и Московской области. Таким образом, в области осуществления управленческих функций в отношении лесов города Москвы можно говорить о необходимости четкого и однозначного установления лица, уполномоченного в силу принадлежности ему участков городских лесов на праве собственности распоряжаться ими, в том числе, определяя орган, осуществляющий от его имени управление данными участками. Другими словами, существование эффективной системы управления городскими лесами возможно только при условии наличия законодательных актов, определяющих право собственности на леса, расположенные на землях городских поселений. Исследуя проблемы правового регулирования управления, использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в городе Москве, представляется важным проанализировать современное правовое регулирование управления территориями пригородной зоны и, прежде всего, зеленой зоны, выполняющей аналогичные городским лесам функции: санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные (статья 86 Земельного кодекса РФ) и по замыслу законодателя являющейся составной частью зеленого фонда города Москвы. В постановлении Правительства Москвы от 27 октября 1995 г. N 889 "Об основных направлениях сохранения природного комплекса Москвы" отмечалось: "Территории природного комплекса Москвы составляют единое целое с системой природных территорий Московского региона; включают в себя городские и пригородные леса и лесопарки, парки, озелененные территории различного назначения, водные поверхности и долины рек; выполняют важнейшие средозащитные, санитарно-гигиенические, рекреационные и эстетические функции". Впервые термин "зеленая зона" был применен в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и Земельном кодексе РСФСР 1970 г., в отношении земель, занятых лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющимися местом отдыха населения. Земельный кодекс РСФСР 1991 года содержал лишь упоминание о пригородных зонах при определении порядка их изъятия (ст. 25), а также давал определение пригородных зеленых зон, относя их к землям рекреационного назначения, и понимая под ними земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющимися местом отдыха населения. Современное федеральное законодательство, а именно, вышеуказанная статья 86 Земельного кодекса РФ, предполагает, что границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами. В их составе могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду. Лесной же кодекс (статья 56), не давая определения "зеленой зоны", лишь относит леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов к категории защитности лесов первой группы, определяя их основное назначение как выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций. Границы участков лесного фонда по каждой категории защитности, в соответствии со статьей 59 Лесного Кодекса, определяются одновременно с отнесением лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы в порядке, установленным Лесным кодексом. Попытка создания пригородных зеленых зон г. Москвы и Московской области была предпринята в 1997-1999 гг.: Правительство РФ приняло постановление от 16.06.1997 г. N 727 "О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области", которое определило необходимость разработки положения о пригородных зеленых зонах и проекта планировки этих зон. Во исполнение постановления Правительства Москвы и Московской области принят совместный документ - постановление от 14.04.1998г. N 307-25 "О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области", утвердившее перечень работ по созданию и развитию пригородных зеленых зон, а затем постановлением от 18.05.1999г. N 439-40 утверждено Положение "О пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области". Однако все перечисленные документы носили скорее декларативный характер и не повлекли принятия каких-либо практических мер. Вместе с тем, задолго до появления термина "зеленая зона", в 1935 г. по решению Правительства (6) за пределами намеченной генеральном планом границы развития города Москвы в радиусе 10 километров был создан лесопарковый защитный пояс (далее ЛПЗП), состоящий из равномерно расположенных крупных лесных массивов, служащих резервуаром чистого воздуха для города и местом отдыха населения. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 18.08.1960г. "О расширении городской черты, изменениях административно-территориального деления города Москвы и передаче в административно-хозяйственное подчинение Московскому городскому Совету трудящихся территории ЛПЗП" (п.3) территория ЛПЗП общей площадью примерно 180 тысяч гектаров со всеми расположенными на этой территории городами, поселками и сельскими населенными пунктами была передана в административно-хозяйственное подчинение Московскому городскому Совету депутатов трудящихся. Приложение к Указу содержит описание границ между ЛПЗП города Москвы и Московской областью. В соответствии с данным Указом, было принято постановление Совета Министров РСФСР от 20.08.1960 г. N1300, в котором предусматривалась "организация в составе Мосгорисполкома Управления лесопаркового хозяйства с подчинением его Мосгорисполкому и Главлесхозу РСФСР", в развитии которого Постановлением Совмина РСФСР Исполнительным комитетом Московского городского совета депутатов трудящихся было принято Решение N 13/36 от 13 марта 1961 г. "Об организации Управления лесопаркового хозяйства". В свою очередь Главное управление лесного хозяйства и охраны лесов при Совете Министров РСФСР издало Приказ N174 от 29.04.61 г. "О передаче лесов Управлению лесопаркового хозяйства Мосгорисполкома". Перечисленные нормативно-правовые акты, начиная с 1960 г., служили правовой основой осуществления органами г. Москвы полномочий в области управления использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов ЛПЗП г. Москвы. Одним из последних документов, подтверждающих полномочия Москвы в отношении ЛПЗП являлся Договор от 16.06.1998г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы". Пункт "т" статьи 2 настоящего Договора устанавливает, что к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Москвы относятся вопросы охраны окружающей среды, в том числе охраны и содержания акватории рек и других водных объектов в пределах границ города, лесопаркового защитного пояса и водоохранных зон Москвы. Однако, указанный Договор прекратил свое действие с 04.07.2005 года, в связи с принятием Федерального закона N 95-ФЗ от 04.07.2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Статья 5 указанного закона устанавливает, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день вступления в силу настоящего федерального закона подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего федерального закона, а договоры не утвержденные в установленном порядке прекращают свое действие в течение указанного срока. До недавнего времени (2006 год) город Москва, через созданную структуру управления лесами - ГУ "Московское городское управление лесами" и подчиненные ему 10 специализированных лесхозов, непосредственно осуществляющих хозяйственную деятельность на территории лесопаркового защитного пояса, осуществляла функции по управлению, использованию, охране, защите и воспроизводству лесов лесного фонда ЛПЗП, а также финансирование расходов на ведение лесного хозяйства на указанных территориях. Однако, в судебном порядке (7) постановление Правительства Москвы N 199 "О структуре управления лесами" было признано недействительным. Вопрос о правомерности осуществления органами Москвы полномочий по управлению лесным фондом ЛПЗП, был вынесен на рассмотрение Арбитражного суда по инициативе Администрации Московской области, в связи с тем, что в соответствии со статьей 78 Конституции РФ территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются этими органами, а не субъектами Российской Федерации (в данном случае Правительство Московской области имеет ввиду орган Правительства Москвы по управлению лесным фондом ЛПЗП г. Москвы - ГУ "Московское городское управление лесами"). Кроме того, сфера управленческих полномочий органа Правительства Москвы определена на территории двух субъектов Российской Федерации и принятие решения об его создании, нарушает принцип территориальной юрисдикции субъекта Российской Федерации и установленное в статье 5 Конституции РФ равенство субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти. В результате принятых судебных решений, начиная с 2002 г. сложилась ситуация, при которой существующая, достаточно эффективная система управления лесным фондом ЛПЗП г. Москвы, признана неправомочной, а аналогичная структура на федеральном уровне не создана. В настоящее время федеральный закон о границах и правовом режиме пригородной зоны города федерального значения Москва не утвержден, т.е. можно говорить о том, что в сфере правового регулирования вопросов, касающихся лесного фонда пригородной зеленой зоны Москвы, сложилась ситуация аналогичная той, на которую указывалось при рассмотрении законодательства о лесах города Москвы - недостаточность правового регулирования на федеральном уровне, и, в частности, отсутствие четкого представления о правовом статусе и полномочиях органов власти (как на федеральном, так и на региональном уровнях). Подводя итог краткому изучению и анализу законодательства, можно говорить о том, что вопросы управления, использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов города Москвы, а также лесного фонда ЛПЗП г. Москвы (пригородной зеленой зоны) урегулированы федеральным законодательством далеко не в полной мере. Существуют значительные пробелы в праве - отсутствуют правовые нормы при разрешении конкретных ситуаций, которые охватываются правовым регулированием и должны быть разрешены на основе принятия федеральных законов: * федерального закона, устанавливающего форму собственности на леса, расположенные на землях городских поселений; * федерального закона о границах и режиме пригородной зоны города Москвы, с выделением в ее составе зеленой зоны; * подзаконных актов, регулирующих административную (управленческую) и хозяйственную деятельность в указанной сфере. Нуждается в правовом обосновании целостность пригородных и городских лесов Москвы, продиктованная временем и практикой. *** 1. Шегельман И.Р. Лесная промышленность и лесное хозяйство. 2-ое издание. Петрозаводск 2004 г. 2. Лесная энциклопедия. Москва. Советская энциклопедия. 1985 г. 3. Терминологический словарь по специальности лесоустройство и лесоинвентаризация. Утвержден для применения в отрасли "Лесное хозяйство" как официальный документ заместителем председателя Государственного комитета СССР по лесу 15.10.1991 г. 4. ОСТ 56-108-98. Стандарт отрасли. Лесоводство. Термины и определения. 5. Постановление признано недействительным решением Арбитражного суда г. Москвы от 16 августа 2001 г., Постановление ФАС МО от 1 апреля 2002 г. 6. Постановление Совета народных Комиссаров СССР и ЦК ВКП (б) от 10.07.1935г. N1433 7. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 16.08.01г., Постановление ФАС МО от 01.04.02 г.
|