НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУРАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИЖуйков А.В., к.ю.н., доцент, заместитель начальника кафедры административного права и АСД ОВД; Кочнева Н.А., аспирант Дальневосточный юридический институт МВД России Принятие Конституции России 1993 года создало стабильную основу для реформирования отечественной правовой системы. В ходе последующих преобразований было создано множество необходимых в новых условиях юридических институтов, другие же были приспособлены к ним. О необходимости создания административно-процессуального права писали многие российские ученые-правоведы как советского, так и современного периода, в зарубежных государствах оно является необходимым элементом функционирования исполнительной власти в условиях правового демократического государства. В настоящее время уже существуют основные предпосылки для того, чтобы решительно взяться за практическое внедрения в российскую действительно правового института административных процедур. Имеется достаточно стабильная система федеральных органов исполнительной власти с разграничением функций между федеральными министерствами, службами и агентствами (1). Административно-процессуальная форма управленческой деятельности играет особую роль в обеспечении реальности восприятия и функционирования административных отношении (2). Ю.А. Тихомиров отмечает, что административно-процессуальное законодательство формируется постепенно, длительно (первичное законодательство, корпорация, кодификация) (3). Становление административно-процессуального права - вполне закономерный процесс, подчиняющийся развитию общей административной реформы. Но вполне очевидно, что назревает необходимость сделать, наконец, важный шаг вперед в проведении административной реформы - принять Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. В основе административно-процессуального права находится необходимость упорядочивания деятельности государственного аппарата, установление в рамках определенного круга административно-правовых отношений понятных и удобных правовых основ взаимоотношения негосударственных субъектов права с одной стороны, и государства в лице его органов и должностных лиц - с другой. Обоснования всему этому находятся в самом центре насущных проблем государственного управления. Во-первых, деятельность органов исполнительной власти требует строгой регламентации. Разнообразие, вносимое различными правилами и порядками, дополняемое своеволием чиновников не способствует слаженной работе государственного аппарата. В каждом органе государственной власти, куда бы ни обратился гражданин, существует масса каких-то своих особенностей, нередко ограничивающих его права, препятствующих их реализации. Не секрет, что имеют место и такие ситуации, когда требуется квалифицированная юридическая помощь для преодоления административных барьеров. Во-вторых, она должна получить необходимую степень универсализации и открытости. С этой целью необходимо законодательное закрепление общих правил административных процедур вне зависимости от конкретного органа исполнительной власти, а также органа местного самоуправления. Такие общие правила должны быть установлены в отношении определенных видов государственной деятельности - по рассмотрению обращений и писем граждан, контрольно-надзорной, лицензионно-разрешительной, правоудостоверительной и т.д. Такое упорядочивание способствует пониманию гражданином порядка реализации своих прав вне зависимости от органа, в который он за этим обращается. С другой стороны, при этом устанавливаются более четкие критерии законности функционирования государственного аппарата, его открытость для контроля и надзора. В-третьих, отсутствие законодательно урегулированных, четко определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с гражданами является не главной, но все же очень важной причиной зависимости граждан и юридических лиц от своеволия чиновников (4). Пришло время избавиться от бюрократизма и волокиты в сфере государственного управления, идти вперед в деле построения правовой государственности, позитивного развития общественных отношений. Усложнение и большой динамизм публично-правовой деятельности обусловливают масштабное введение административных процедур на всех уровнях. Они во многом будут способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел (5). 13 марта 2001 года протоколом N 68 был принят на рассмотрение Государственной думы ФС РФ проект Федерального закона РФ "Об административных процедурах", внесенный депутатом В. В. Похмелкиным. По мнению инициатора, основные цели закона сводятся к следующим: * унификация и универсализация условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и тем самым осуществление систематизации законодательства, регулирующего эти отношения; * обеспечение полной открытости, публичности, прозрачности для общественного контроля всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц; * установление надежных гарантий от административного произвола; * предупреждение коррупции и других должностных правонарушений; * рационализация работы государственного аппарата. Перечисленные цели административно-процедурного законодательства отражают наиболее актуальные проблемы государственного управления в современной России. Оно развивается постепенно, в совокупности и во взаимосвязи с комплексом других позитивных направлений административной реформы. Но однозначно, что готовится почва для принятия единого кодифицированного законодательного акта, который должен стать основным источником административно-процессуального права. В настоящее время административные процедуры установлены широким кругов законодательных и подзаконных актов. Как правило, это определенные "правила" или "порядок" осуществления каких-либо действий. В чистом же виде употребление термина "административная процедура" в федеральных законах - явление редком. Вместе с тем, в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (6) говорится, что по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ ссылается на существование административных процедур в Налоговом кодексе РФ и в Федеральном законе от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (7). Президент РФ в своих указах вообще избегает употребление подобной терминологии. Однако в постановлениях Правительства РФ имеется тенденция ее распространения. Так, в Постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 говорится, что административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти (8). Как видим, правительственное определение административной процедуры в данном нормативно-правовом акте состоит в следующем: * установленные сроки исполнения государственных функций (услуг); * последовательность действий федерального органа, их осуществляющего (предоставляющего). Такое понимание административной процедуры слишком заужено, и к тому же однобоко, поскольку касается лишь деятельности органа исполнительной власти и не касается гражданина как участника административно-процессуальных отношений. Следует особо отметить положения Постановления Правительства РФ N 679 о том, что административный регламент исполнения государственной функции включает разделы "Общие положения" и "Административные процедуры". В административный регламент предоставления государственной услуги включаются разделы "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги" и "Административные процедуры". В соответствии с п. 16 данного документа, в раздел "Административные процедуры" включаются: 1. Описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Указанное описание может быть представлено в электронной форме. При этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы: * юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; * должностное лицо, ответственное за выполнение действия; * максимальный срок выполнения действия; * права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения; * формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; * способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти); * результат действия и порядок передачи результата; 2. Порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента. Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, одобренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы. При разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральный орган исполнительной власти обеспечивает: * устранение избыточных административных процедур, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; * упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; * предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; * возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Из Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" следует, что административные процедуры определяют административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые обеспечивают осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан. (9) Таким образом, обязательным элементом механизма выполнения органом исполнительной власти своих функциональных обязанностей, является его административный регламент. По нашему мнению, он должен быть основан на положениях Федерального закона "Об административных процедурах", который должен закреплять общие положения об административных процедурах и закреплять их виды. 1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 11. - Ст. 945. 2 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. - Т. 2. - М., 2002. - С. 50-51. 3 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 1998. С. 735-742 4 Кононов И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дисс... к.ю.н. - М, 2002. - С. 5. 5 Тихомиров Ю.А., Талапина Ю.А. Административные процедуры и право // Журнал российского права. - 2002. - N 4. 6 Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011. 7 См.: Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 45. - Ст. 585. 8 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 47. Ст. 4933. 9 Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 31. - Ст. 3233.
|