КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРИНЦИПА СВОБОДЫ ВЫБОРОВМосковский гуманитарный университет Становление российской системы избирательного прав и свобод граждан связано с принятием 12 декабря 1993 г. в ходе всенародного голосования действующей Конституции Российской Федерации. Конституция ввела принципиально новую для России систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Этот принципиально новый подход к государственному обустройству страны был призван гарантировать общество от возврата к монопольному положению одной политической партии и авторитарного управления страной. Решению этой же задачи служат и другие конституционные основы. Так, согласно статье 1 Конституции Российской Федерации, Россия есть демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления, при этом зафиксировано в статье 3 Конституции Российской Федерации демократическое положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, является краеугольным камнем современной российской государственности (1). Высшим непосредственным выражением власти народа служит свободные выборы и референдум. Свободные выборы - единственный принцип, непосредственно закрепленный в части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Содержание данного стандарта включает в себя: * создание условий для осознанного и обоснованного выбора между альтернативными кандидатами; * право на свободу информации; * право на свободу собраний и ассоциаций; * свободное волеизъявление при тайном голосовании добровольное участие в выборах; * периодично проводимые выборы. Ряд других конституционных положений посвящен закреплению некоторых принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов. В частности, в статье 32 Конституции закреплено право граждан РФ избирать и быть избранными (всеобщее избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, но не закрепляет даже такие традиционные международно-правовые стандарты в сфере прав человека, как. равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Зато эти правовые принципы определены в части 1 статьи 81 Конституции как принципы избрания Президента РФ. Можно отчасти согласиться с В.Е. Чиркиным, объясняющим исчезновение отдельной главы в Конституции Российской Федерации действием неодинаковых принципов избирательного права в отношении высших органов государства. (2) Но нельзя смириться с таким состоянием конституционного регулирования, когда принципы избирательного права распространяются в полном объеме только применительно к выборам Президента РФ. По образному сравнению Н.В. Варламовой, даже если Государственная Дума будет избираться на непрямых выборах, открытым голосованием, то это не будет противоречить Конституции Российской Федерации (3). В статье 13 Конституции Российской Федерации закреплено признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности. Между тем, в условиях демократического государства многопартийность является не только важнейшим средством выявления воли народа в ходе свободных выборов, но и способом осуществления этой воли в процессе формирования структуры представительного органа власти и реализации его функций. Кроме того, свобода выборов отдельных должностных лиц и членов некоторых органов государственной власти регулируется специальными конституционными положениями. Например, в статье 81 Конституции РФ установлены принципы выборов Президента РФ: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. В части 4 статьи 81 и статьи 96 закреплено, соответственно, что порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания устанавливается федеральными законами. С целью закрепления гарантий механизмов сменяемости власти в Конституции определены сроки полномочий федеральных органов государственной власти, а также основные черты института выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отречения от власти. В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. В случае же роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов, с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (часть 2 статьи 109). В Конституции Российской Федерации достаточно четко закреплены сроки полномочий выбираемых и должностных лиц: Президент РФ, исходя из части 1 статьи 81 Конституции Российской Федерации избирается на 4 года, Парламент избирается тоже сроком на 4 года (часть 1 статьи 96 Конституции Российской Федерации). Иное положение наблюдалось в субъектах Российской Федерации, где отсутствие закрепления принципа периодичности в Конституциях и уставах послужило основанием для многочисленных решений представительных органов власти субъектов Федерации об одностороннем продлении депутатских полномочий. Ныне этот принцип закреплен, прежде всего, в статьях 9-10 Федерального Закона "Об основных гарантиях..." (4), а также в региональных законах. Думается, что придание ему статуса конституционного при исчерпывающем определении оснований приостановления его действия (в период чрезвычайного положения), укрепит конституционную законность. Свободные выборы должны проводиться периодически, поскольку одноразовые выборы недостаточны для обеспечения стабильного демократического развития государства. Периодичность должна устанавливаться законом, так как периодичность выборов предопределяет обязательность их проведения, что исключает возможность узурпации власти. Свободные выборы возможны только в условиях свободы реализации избирательных прав, так государство гарантирует равенство прав и свобод граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям. Так, согласно части 1 и 2 статьи 17, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Статья 22 Конституции Российской Федерации установила, что каждый имеет право на свободу. В ряде конституционных норм (например, в статьях 29, 30) закреплены права человека, опосредованно гарантирующие свободные выборы: * право на свободу мысли и слова; * право на свободный поиск, получение информации; * свобода собрание; * право на объединение (закрепляется в части 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации). Статья 45 части 1 и статья 46 части 1 и 2 гарантирует государственную и, в частности, судебную защиту прав и свобод человека и гражданина. Все это относится и к свободному волеизъявлению во время голосования. Однако, основное право граждан избирать и быть избранным не носит абсолютного характера. Оно связано с ограничениями (5). В ходе выборов не просто получаешь внешне оформленное субъективное избирательное право, но и гарантируются иные права и свободы личности. В частности, право на жизнь, неприкосновенность и безопасность человека имеют приоритетное значение. (6) Отсутствие конституционных избирательных гарантий частично "компенсирует" часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Тем самым Конституция Российской Федерации подтверждает приоритет международных правовых стандартов над внутригосударственным правовым регулированием избирательной системы. Такой перечень, в частности, международных принципов и стандартов в области избирательного права, содержится в ряде международных конвенций, разработанных сообществом государств. Первой среди них можно назвать Всеобщую декларацию прав человека, утвержденную Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в которой записано, что "каждый человек имеет право принимать участие посредством свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования" (7). Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1996 году, провозглашает для каждого гражданина право "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых при тайном голосовании и обеспечивающих свободу волеизъявления избирателей" (8) Коренные политические изменения, которые произошли в Европе в конце 80-х годов, нашли свое отражение в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, принятому 29 июня 1990г. В нем государствами участниками заявлено, что "воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства" (9), кроме того, данное право закреплено ст. 3 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства - участники Конвенции обязаны "проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивают свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти". Государства подписавшие данную Конвенцию, в том числе и Россия, "обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивают свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти". В Декларации о критериях свободных и справедливых выборов от 23 марта 1994 года провозглашается, что "в любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных, свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного и тайного голосования. Регулярность проведения выборов является одним из необходимых условий демократичности и легитимности выборов" (10) Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Естественно, нас интересуют документы, принятые в рамках региональных организаций, в которых участвует Россия. Таким документом является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (11). Указанная конвенция состоит из преамбулы и 26 статей: в конвенции закреплен принцип свободы выборов в ст.8 сказано, что верховенство Конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса, без какого-либо влияния, насилия, угрозы сделать свой выбор относительно участия или неучастия в выборах, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы не были итоги голосования и результаты выборов в течение всего избирательного процесса. Участие гражданина в выборах является свободным и добровольным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Никто не имеет права использовать методы психического, физического, религиозного принуждения или призывы к насилию, или угрозы применения насилия, или любые иные формы принуждения. Статьи 1-10 определяют основные принципы современного избирательного права и организации избирательного процесса - стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том, числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; ст. 11-17 содержат организационно-правовые основы статуса участников избирательного процесса, включая политические партии и иные общественные объединения, их уполномоченных представителей, доверенных лиц, национальных (общественных) наблюдателей, международных (иностранных) наблюдателей, а также основы информационного и финансового обеспечения выборов, избирательной кампании и предвыборной агитации; заключительные статьи определяют процедурные порядок подписания и вступления в силу этой Конвенции. Указанная Конвенция представляет собой кодификации и содержательного обогащения международных правовых норм в области организации избирательного процесса. Конвенция закрепляет демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В целом документ, принятый по инициативе России, является одним из подтверждений ее стремлений к дальнейшей демократии избирательного процесса, созданию единой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов. Ратификацией Россией основополагающих документов Советы Европы (Международный пакт о гражданских и политических правах; Европейская Хартии местного самоуправления; Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и др.) актуализирует проблему соответствия избирательного законодательства Российской Федерации стандартам Советы Европы в области прав человека и инкорпорации этих норм в Конституцию. Ведь конечный показатель соответствия выборов международным избирательным стандартам, - это то, насколько они способствуют полному выражению политической воли народа. Последняя же производна от политических прав и свобод граждан, закрепленных в национальном законодательстве. Законодательное закрепление прав личности и гарантий их осуществления, в конечном счете, предопределяет характер реализации политической воли граждан. Поэтому, для эффективности достижения цели избирательного процесса, необходимо отражение в Конституции Российской Федерации и федеральных законах международных избирательных стандартов в форме обобщенных принципов. В Конституции Российской Федерации имеются и другие положения, связанные с развитием избирательных прав и свобод граждан, которые получили свою конкретизацию как в федеральном законодательстве о выборах, так и в законодательстве субъектов РФ. При этом в силу федеративного устройства России защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из этого, в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции в 1994 году был принят базовый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который установил качественно новые формы рамочного (единообразного) правового регулирования основных аспектов организации и проведения свободных выборов в федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального Закона "Об основных гарантиях..." участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (12). В пункте 2 статьи 4 Закона о гарантиях избирательных прав граждан, говорится, что гражданин Российской Федерации имеет право избирать органы государственной власти независимо от принадлежности к общественным объединениям, а в преамбуле подчеркивается, что государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах. В пункте 28 статьи 2 включены право избирать (активное избирательное право), право быть избранным (пассивное избирательное право), право участвовать в выдвижении кандидатов, право участвовать в предвыборной агитации, право участвовать в выдвижении кандидатов, право участвовать в предвыборной агитации, право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, право участвовать в иных действиях. Данный перечень охватывает далеко не все избранные права и потому носит открытый характер. В частности, избиратели имеют право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, на уточнение этой информации, право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена, право участвовать в работе избирательных комиссий, финансирование избирательных компаний и т.д. В пункте 1 статьи 3 говориться, что гражданин России участвует в выборах при тайном голосовании, статья 7 закрепляет, что голосование на выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Статья 35 закрепляет право на создание избирательных блоков. Право на проведение предвыборной агитации посредством массовых мероприятий закрепляет статья 53. Пункт 33 статьи 38 закрепляет принцип альтернативности. На основе этого закона на федеральном, региональном и местном уровнях были приняты пакеты законодательных и иных нормативно правовых актов, содержащие нормы избирательного права, призванные в полном объеме гарантировать права и свободы российских граждан в ходе свободных выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время в России накоплен огромный массив федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, в совокупности насчитывающих уже несколько тысяч документов. К числу наиболее важных следует отнести Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (13), Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (14), "О выборах Президента Российской Федерации" (15), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (16). При этом, ряд общепризнанных в современном мире принципов избирательного права, имеющих для России первостепенное значение, получил непосредственное закрепление в Конституции нашего государства. Это, в первую очередь, относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Так, согласно статье 2 Конституции, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью. Суверенное право российского народа на осуществление народовластия зафиксировано, в том числе, посредством: * свободных выборов; * права граждан избирать и быть избранными; * признания в России политического многообразия; * принципа разделение властей; * универсальных принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права; * свободные выборы при тайном и периодически проводимом голосовании. *** 1 Конституция РФ. Ст. 1, 3. Российская газета N 237 от 25.12.1993г. 2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало. 1998.С.54. 3 СМ.: Варламова Н.В. Российская Конституция: опыт трехмерной интерпретации// Становление Конституционного государства в посттоталитарной России. Вып.1. М. 1996. С.43. 4 СЗ РФ, 2005, N 30, часть 1, ст.3104. ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ. 5 СМ.: ч.3 ст.56 Конституции РФ. Российская газета N 237 от 25.12.1993 г. 6 СМ.: Заявление Центральной избирательной комиссии РФ от 30 октября 1999г. о невозможности подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва на территории Чеченской Республики 19 декабря 1999 года// Российская газета 1999. 13 октября. 7 Всеобщая декларация прав человека, ст.21. от 10 декабря 1948г. // Международные акты о правах человека. Сборник документов. - М., 1999. 8 Международный пакт о гражданских и политических правах, ст.25. от 16 декабря 1996 г. - Международные акты о правах человека М., 1999. С.60. 9 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, часть первая, п.6. 10 Декларация о критериях свободных и справедливых выборов от 23 марта 1994 г. 11 СМ.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. - М., 2004. С.762-777. 12 СЗ РФ, 2005, N 30, часть 1, ст.3104. 13 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 27.С. 2710. 14 Собрание законодательства РФ, 2005, N 30, часть 1, ст.3104. 15 Российская газета от 16 января 2003г. N 6(3120). 16 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N21.С1919.
|