ОСОБЕННОСТИ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ - Свод законов

ОСОБЕННОСТИ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Академия управления МВД России

Как отмечается в науке, ранняя римская юриспруденция вплоть до зрелой классической эпохи, разрабатывая учение об источниках обязательств, сводила все имеющие место случаи "к двум главным типам: contractus, в его изначальном значении "сделки" ("законное действие"), и maleficium или delictum, то есть "незаконное действие"... Гай в своем учебнике "Институции" повторяет унаследованное учение: "omnis enim obligatio vel ex contractu nascitur, vel ex maleficio" ("ибо всякое обязательство возникает либо из контракта, либо из правонарушения)". Поскольку, по словам М.М. Брагинского, ключевое понятие гражданского права "гражданский оборот" представляет собой совокупность сделок (1), сделки составляют основание возникновения абсолютного большинства обязательств. Бесспорно также, что двусторонняя сделка-договор является одним из наиболее распространенных видов возникновения обязательств.

Важной новеллой ГК РФ 1994 г. стало появление в его тексте правил о встречном исполнении обязательств. Общие для всех встречных (синаллагматичных) обязательств положения закреплены в ст.328 ГК РФ. Согласно п.1 этой статьи встречным признается исполнение обязательства одной из сторон, которое в соответствие с договором обусловлено исполнением своих обязательств другой стороной. Данное определение позволяет выделить три существенные черты, свойственные встречным обязательствам. Во-первых, встречным может быть только договорное обязательство. Во-вторых, такое договорное обязательство должно быть непременно двусторонним, т.е. предполагать наличие прав и обязанностей у обеих сторон, в-третьих, далеко не все двусторонние договоры связаны со встречным исполнением, поскольку, помимо прочего, необходимо, чтобы исполнение стороной своих обязательств было обусловлено исполнением обязательства другой стороной (2).

Ответственность по договору - это юридическое последствие его нарушения, невыполнения, т.е. совершения гражданского правонарушения.

В случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения сторонами своих обязанностей возникают имущественные потери у контрагента, что влечет неблагоприятные отрицательные последствия не только у него, но и для общества в целом. Именно в целях предотвращения подобных правонарушений и устранения их неблагоприятных последствий и устанавливается имущественная ответственность (3).

В процессе выполнения задач обеспечения безопасности личности, охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения преступлений подразделения милиции в рамках своей основной деятельности все более активно вступают в разнообразные отношения, в том числе и договорные (4).

Возможность участия органов внутренних дел в договорных (гражданско-правовых) отношениях обусловлена тем, что отдельные подразделения системы правоохранительных органов Российской Федерации наделены правами и обязанностями юридического лица.

При заключении договоров орган внутренних дел выступает как юридическое лицо, а не как орган управления, наделенный властными полномочиями. Стороны при заключении договора равноправны, вправе сами избирать свое поведение. Данные договоры можно оспорить в судебном порядке.

Вместе с этим полагаем необходимым отметить, что некоторые представители административно-правовой науки рассматривают заключение органом внутренних дел гражданско-правовых договоров в качестве формы управленческой деятельности (5). Такой подход, на наш взгляд, представляется неправильным. На это обращалось внимание в специальной литературе. В частности, В.М. Манохин правильно отмечал, что "вряд ли целесообразно рассматривать в качестве формы управленческой деятельности заключение органом внутренних дел гражданско-правовых договоров. При этом данный орган не является субъектом исполнительно-распорядительной деятельности; он есть субъект имущественных прав, подпадающих под действие норм гражданского, но не административного права" (6). Кроме этого, необходимо учесть, что договор является правовым средством не административного, а гражданского права, нормы которого закрепляют понятие договора, порядок его заключения, исполнения и прекращения.

По общему правилу основанием возникновения договорных отношений являются правомерные юридические действия лиц, вызывающие те юридические последствия, на которые они направлены. Для органов внутренних дел таким юридическим фактом является договор. Однако имеет значение и такой юридический факт, как административный акт, ввиду того, что в большинстве своем договорные отношения с участием органов внутренних дел основываются на актах административно-правового характера. Кроме того, статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет акты государственных органов и органов местного самоуправления в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

В своей практической деятельности государственные учреждения - органы внутренних дел Российской Федерации, чаще всего сталкиваются с тем, что возникновение гражданских прав и обязанностей основывается на договоре и административном акте, либо административный акт предписывает необходимость заключения гражданско-правового договора. Для органов внутренних дел административным актом является соответствующее постановление Правительства Российской Федерации, как правило, продублированное ведомственным нормативным актом.

Выделяют основные предпосылки участия органов внутренних дел в договорных отношениях и их особенности. Предпосылками участия органов внутренних дел в договорных отношениях являются следующие факторы (7):

1. Заинтересованность органов внутренних дел в участии в данных отношениях в связи с возможностью получать дополнительные доходы.

2. Практическая потребность государства в участии данных субъектов в договорных отношениях.

3. Соответствие основных направлений деятельности органов внутренних дел характеру и содержанию возникающих договорных отношений.

Мы согласны с утверждением о том, что особенности договорных отношений органов внутренних дел Российской Федерации выражаются в следующем:

* органы внутренних дел являются особым субъектом договорных отношений, обладающим специальной гражданской правоспособностью;

* соответствие характера и целей деятельности органов внутренних дел возникающим договорным (гражданско-правовым) отношениям;

* договорные отношения органов внутренних дел как юридических лиц и субъектов гражданского права относятся к числу нетипичных, что проявляется в отсутствии их нормативного закрепления в Гражданском кодексе Российской Федерации. Вместе с этим договорные отношения с участием органов внутренних дел регулируются нормами гражданского права. Однако, имеются существенные особенности, так как для них характерна определенная незавершенность;

* в договорах с участием органов внутренних дел могут сочетаться элементы различных известных законодательству договоров;

* все разногласия при заключении или исполнении договорных отношений с участием органов внутренних дел урегулируются не в административном, а в гражданско-процессуальном порядке, то есть через судебные органы.

Договоры, заключаемые органами внутренних дел Банина О.А. подразделяет на четыре группы (8):

Первую группу составляют договоры, направленные на передачу имущества. Данный вид договоров является весьма распространенным в гражданском обороте. К их числу можно отнести договоры аренды, заключаемые органами внутренних дел.

Вторая группа - это договоры, направленные на выполнение работ. К ним относятся широко применяемые в хозяйственной деятельности органов внутренних дел договоры подряда. Преимущественно заключаются следующие виды договоров подряда: договор подряда на капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений; на техническое обслуживание и ремонт криминалистической и оперативной техники; на техническое обслуживание и ремонт средств связи; на техническое обслуживание и ремонт компьютерной и организационной техники; на техническое обслуживание автотранспортных средств и другие.

К третьей группе относятся договоры, направленные на оказание услуг. Рассматриваемый вид договоров является достаточно распространенным в гражданско-правовых отношениях с участием органов внутренних дел. Так, органы внутренних дел заключают с предприятиями связи договоры о предоставлении услуг связи по безналичным расчетам. На основе этих договоров осуществляется пересылка почтовых и телеграфных отправлений, пользование городской и междугородней телефонной связью.

В данную группу договоров входит также самый распространенный в системе органов внутренних дел договор об охране объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, а также договор об услугах сопровождения и охраны грузов (имущества) по территории Российской Федерации, договор об обеспечении охраны общественного порядка при проведении массового мероприятия.

Помимо этого, в своей практической деятельности органы внутренних дел вступают в гражданско-правовые отношения по хранению. Изъятые у граждан предметы, деньги и иные ценности хранятся до принятия решения следственными органами и истечения срока для его обжалования или до вынесения приговора, решения суда и вступления их в законную силу.

К четвертой группе относятся договоры, направленные на выполнение обязательств с кредитными организациями. Они складываются из двух основных видов: договоров займа и банковского кредита. В настоящее время органы внутренних дел используют данные виды договоров с кредитными организациями по обязательствам, рассмотренным выше второй и третьей группой.

Особенности имущественной ответственности органов внутренних дел наиболее ярко проявляется в договорных обязательствах. Анализ договорных отношений позволяет сделать вывод, что органы внутренних дел в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств несут только ограниченную имущественную ответственность. Эти ограничения установлены в примерных договорах и отражены в особых условиях ответственности, что не противоречит действующему законодательству (9).

Таким образом, договорная имущественная ответственность органов внутренних дел наступает, когда они не исполнили или ненадлежащим образом исполнили свои обязанности по договору.

Имущественная ответственность наступает только в связи с нарушением органами внутренних дел своих обязанностей, предусмотренных договором. В случае невключения в условия договора отдельных обязанностей сотрудников (например, охрана жизни и здоровья, сопровождающих груз представителей собственника, охрана транспортных средств собственника) ставится под сомнение ответственность органа внутренних дел за бездействие своих сотрудников.

В случае вины органов внутренних дел, имущественная ответственность органов внутренних дел наступит в размере только реального ущерба, то есть объем возмещения будет носить ограниченный характер.

Не будет подлежать возмещению вред, причиненный в результате непреодолимой силы.

Органы внутренних дел освобождаются от ответственности, когда они докажут отсутствие своей вины.

Основанием ответственности органа внутренних дел за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, являются, предусмотренные законом, условия гражданско-правовой ответственности. В отдельных договорах (например, в договоре об охране объектов) могут быть предусмотрены некоторые специальные условия: установление компетентным органом факта кражи, грабежа, разбойного нападения, уничтожения или повреждения имущества.

Факт кражи, грабежа, разбойного нападения, а также факт уничтожения или повреждения имущества посторонними лицами, проникшими на объект, либо вследствие пожара или в силу других причин по вине работников, осуществляющих охрану объекта, должен быть зафиксирован в определенной процессуальной форме.

Ущерб должен быть определен органом дознания, следствия или судом, установившим факт кражи, разбоя, грабежа или повреждения имущества. Неустановление факта ущерба указанными органами, может явиться основанием для отказа в иске при рассмотрении дела в арбитражном суде (10).

Ответственность органа внутренних дел исключается, если будет доказано, что сотрудники приняли все меры для надлежащего исполнения обязанности, что не всегда происходит. Эта обязанность вытекает как из договора, так и из содержания правового статуса сотрудника органов внутренних дел.

Исходя из того, что основная функция гражданско-правовой ответственности и особенно договорной ответственности - компенсационная, заключающаяся в достижении имущественного положения, планируемого сторонами договора как результат его исполнения, размер любой меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорного обязательства должен соответствовать размеру причиненных его неисполнением убытков. Крайне низкий уровень возмещения убытков на практике чаще всего объясняется трудностями процесса доказывания.

В юридической литературе отмечалось, что из-за ограниченности прав, жесткого и всеобъемлющего контроля, установленного за расходами государственных учреждений, в том числе и за органами внутренних дел, вряд ли целесообразно сохранять за ними самостоятельную правосубъектность для участия в гражданском обороте. Они могли бы осуществлять гражданско-правовые сделки на основании доверенности, выдаваемой соответствующим органом.

В условиях рыночных отношений, по нашему мнению, необходимо расширить правовой статус органов внутренних дел, как участников гражданско-правовых отношений. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел должна сближается с правосубъектностью других участников гражданского оборота.

Вместе с тем, ряд гражданско-правовых договоров с участием органов внутренних дел урегулированы подзаконными (ведомственными) нормативными актами, применимыми только к отношениям с участием указанных органов, что свидетельствует о специфике возникающих гражданских правоотношений.

На основе изложенного необходимо сделать вывод, что порядок заключения и исполнения договоров с участием органов внутренних дел имеет специфические особенности.

Основанием возникновения обязательств, связанных с оказанием различных услуг органами внутренних дел, как правило, является сложный юридический состав: административный акт уполномоченного государственного органа и договора.

В тех случаях, когда административный акт становится основанием или одним из оснований гражданского правоотношения, по мнению Пяткова Д.В., можно говорить о том, что гражданскому правоотношению предшествует административно-правовое отношение (11). Данное утверждение мы считаем достаточно спорным, если учесть что в ст.8 ГК РФ сказано, что акт государственных органов и органов местного самоуправления рассматривается как основание возникновения гражданских прав и обязанностей.

Органы внутренних дел являются участниками договорных отношений. Мы считаем, что нести имущественную ответственность по договорам в системе органов внутренних дел должно то подразделение, которое заключило соответствующий договор, реализуя правосубъектность юридического лица.

В этой связи представляется целесообразным:

* установить особый порядок привлечения к имущественной ответственности за нарушение сроков поставки отдельных товаров, входящих в комплект поставки и нарушение сроков поставки комплекта в целом;

* исходя из необходимости значительного сокращения числа имущественных санкций, введенных в условиях административно-командных методов управления, следует признать вполне обоснованным предложение, что новому хозяйственному механизму в наибольшей степени присуща такая универсальная мера имущественной ответственности, как возмещение убытков. Применение данного вида имущественной ответственности не только обеспечивает компенсацию предприятиям потерь дохода, но и позволит эффективно добиваться укрепления договорной дисциплины.

***

1 Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М.: Спарк; Хозяйство и право, 1999. С. 59.

2 Карпов М.С. Гражданско-правовые меры оперативного воздействия. - М.: "Статут", 2004. С.124.

3 Ручкин О.Ю. Организационно-правовые аспекты участия органов внутренних дел РФ в договорных обязательствах: Дис...канд. юрид. наук. Москва 1997. С.125.

4 Гражданско-правовые вопросы в деятельности органов внутренних дел: Сборник научных трудов. - Ташкент, 1981. С. 12.

5 Административное право: Методы и формы государственного управления. - М, 1994. С. 28.

6 Манохин В.М. Административное право. Курс лекций. Вып.1. Часть общая. - Саратов, 1968. - С. 156.

7 Банина О.А. Договорные отношения с участием органов внутренних дел Российской Федерации (на примере милиции общественной безопасности): Монография. - Калининград: КЮИ МВД России. 2004. С.36 - 41.

8 Банина О.А. Договорные отношения с участием органов внутренних дел Российской Федерации (на примере милиции общественной безопасности): Монография. - Калининград: КЮИ МВД России. 2004. С.45-49.

9 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Ст.400 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - N 32. Ст. 3301.

10 Ручкин О.Ю. Организационно - правовые аспекты участия органов внутренних дел РФ в договорных обязательствах: Дис... канд.юрид. наук. Москва 1997.С.143.

11 Пятков Д.В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений.//Государство и право. - 2004. - N8. С.50.




  •  Литература
  •  Программы
  •  Поиск
  • Форум