11.3. ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ - Свод законов

11.3. ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

ВГНА Минфина России

С 2005 года в России реализуются приоритетные национальных проектов в сферах образования и здравоохранения, в агропромышленном комплексе и в жилищном секторе, что позволило начать формирование качественно новой политики государственных расходов, направленной на последовательное повышение жизненного уровня населения и решение других важнейших задач социально-экономического развития Российской Федерации(1).

Это форма государственной деятельности в социальной сфере инициирована и контролируется Президентом РФ при участии Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов(2). Совет разрабатывает и утверждает направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов и отвечает за взаимодействие государственных и муниципальных органов(3).

В средствах массовой информации и в научных публикациях уделяется достаточно внимания социальным, финансовым, политическим вопросам, но практически нет анализа вопросов правового регулирования деятельности по реализации приоритетных национальных проектов.

Особенностью приоритетных национальных проектов, отличающая их от собственно федеральных целевых программ, в рамках которых приоритетные национальные проекты реализуются, является еще более узкая целевая конкретизация объектов финансирования, а точнее говоря, однозначная определенность целей, объектов и получателей финансирования, уже на федеральном уровне. Это означает, что средства федерального бюджета хотя и являются субсидиями бюджетов субъектов РФ, но предназначены непосредственно определенному кругу физических и юридических лиц и на конкретные расходы этих лиц.

Эти новации определяют принципиально иное место приоритетных национальных проектов в социально-экономической системе нашего государства, отличное от того места которое в общем случае занимают целевые программы. Данное обстоятельство требует тщательного анализа роли и места правового регулирования различных сторон деятельности по реализации приоритетных национальных проектов, так как на практике отсутствие необходимых законодательных актов, неурегулированность правовыми средствами каких-либо вопросов или нечеткое определение понятий в правовых актах нередко вызывает различные проблемы как препятствующие достижению целей самого направления деятельности, так и оказывающие негативное влияние в других сферах общественной жизни, например, при взимании налогов и сборов.

Хотя Правительством РФ проделана большая работа по подготовке актов, направленных на регулирование отдельных вопросов реализации приоритетных национальных проектов: в конце 2006 и уже в 2007 году принято значительное число постановлений в развитие статьи 47 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год"(4), анализ имеющейся правовой базы и судебной практики позволяет сделать вывод о том, что сегодня законодательное правовое регулирование деятельности по реализации приоритетных национальных проектов недостаточно, а как единый цельный комплекс правовых норм, законодательное правовое регулирование этой деятельности отсутствует.

Проблемы, возникающие в связи с отсутствием законодательного регулирования деятельности по реализации приоритетных национальных проектов, могут проявляться в различных сферах общественной жизни: правовой, экономической, социальной. Эти проблемы могут носить характер тех проблем, которые ранее уже возникали в связи с реализацией федеральных целевых программ, а также порождать новые, вытекающие из особенностей целей и механизма реализации приоритетных национальных проектов.

Так при реализации приоритетных национальных проектов могут возникать проблемы, аналогичные проблеме, имевшей место при реализации федеральной целевой программы "Жилище" по вопросу обложения налогом на доходы физических лиц и единым социальным налогом субсидий государственному служащему, полученных им по месту работы в государственном органе(5). При анализе правовых актов, регулирующих деятельность по реализации данной целевой программы на предмет субъектного состава и правового статуса лиц, в чьих целях реализуется федеральная программа "Жилище", оказалось, что граждане - государственные служащие, в общем случае, не входят в категорию лиц, которым могут быть предоставлены безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья в рамках этой целевой федеральной программы, и защита прав государственного служащего на получение субсидий потребовала обратиться к положениям Конституции РФ.

Кроме проблем аналогичной описанной выше можно обратить внимание и на следующую сторону. Зарубежный опыт реализации национальных проектов показывает эффективность привлечения в такие проекты частных капиталов. Но без установления правового регулирования будет очень проблематично говорить о привлечении инвестиций, потому что, во-первых, кроме государственного контроля, в этом случае необходимы механизм общественного контроля. А, во-вторых, необходимы четкие экономические стимулы для инвесторов(6), которые должны быть не только озвучены, но и закреплена законодательно, т.е. найти свое отражение в правовых актах.

Еще одна проблема, которая лежит в области установления порядка финансирования приоритетных национальных проектов, и которая должна быть разрешена принятием законодательного акта, это регулирование отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в части выделения средств на реализацию приоритетных национальных проектов муниципальным образованиям. Сегодня во многих случаях именно муниципальные образования осуществляют реализацию приоритетных национальных проектов, но пока нет правового механизма закрепляющего роль и права муниципальных образований в реализации этих проектов, а определенность имеется лишь в порядке выделения средств федерального бюджета субъектам РФ.

Еще одной важной составляющей в реализации приоритетных национальных проектов должна стать определенность в правовом регулировании взимания налогов в процессе реализации приоритетных национальных проектов.

Этот вопрос тем более важен, что при реализации приоритетных национальных проектов, как деятельности по созданию материальных благ и их передачи от одних субъектов к другим, в финансовом праве имеет место принципиальное противоречие между бюджетным правом и налоговым правом. Один из принципов бюджетного прав требует эффективности использования бюджетных средств(7). С другой стороны, так как реализация приоритетных национальных проектов осуществляется, в том числе в рамках предпринимательской деятельности, и, в конечном счете, направлена на создание активов или на получение материальной выгоды, то налоговое право рассматривает в качестве объекта налогообложения как материальные выгоды так и саму деятельность экономических субъектов. В свою очередь, налоговая политика должна быть целиком подчинена общепринятым принципам налогообложения(8).

Естественно, что неприемлемой является ситуация когда значительная доля, выделенных на финансирование бюджетных средств, практически тут же возвращается в него в виде налогов.

В тоже время чрезмерное отклонение от общих принципов налогообложения в сторону увеличения эффективности финансирования может создать проблемы в эффективной реализации налоговой политики. А несоблюдение принципа равенства налогообложения влечет рост напряженности как в социальной так и экономической сферах.

Сколь взаимоисключающим со стороны государственных органов может быть подход в оценке правомерности взимания того или другого налога в связи с реализацией приоритетных национальных проектов можно продемонстрировать следующим примером.

Так, согласно позиции ФНС России, выраженной в письме ФНС от 19.04.2006 N 04-2-02/[email protected], для целей налогообложения НДФЛ суммы субсидий на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам (займам), полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, и крестьянских (фермерских) хозяйств из бюджетов субъектов РФ в рамках финансирования приоритетного национального проекта, признаются доходами налогоплательщиков - заемщиков, подлежащих налогообложению налогом на доходы по налоговой ставке в размере 13 процентов, так как в соответствии с п. 1 ст. 210 НК РФ при определении налоговой базы по НДФЛ учитываются все доходы налогоплательщика, полученные им как в денежной, так и в натуральной формах, или право на распоряжение которыми у него возникло, а также доходы в виде материальной выгоды, определяемой в соответствии со ст. 212 НК РФ. Исчерпывающий перечень доходов физических лиц, не подлежащих налогообложению (освобождаемых от налогообложения) налогом на доходы физических лиц, определен ст. 217 НК РФ, и, по мнению, ФНС России вышеуказанные субсидии в этом перечне не поименованы.

Минфин России придерживается иной точки зрения. Согласно его позиции, изложенной в письме Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики от 14.07.2006 N 03-05-01-03/81, согласно п. 3 ст. 217 НК РФ к освобождаемым от налогообложения НДФЛ доходам относятся все виды установленных действующим законодательством компенсационных выплат (в пределах норм, установленных в соответствии с законодательством), к таким компенсационным выплатам можно субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам в российских кредитных организациях, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство в соответствии с Федеральным законом "О личном подсобном хозяйстве", из бюджета субъекта РФ, и, следовательно, субсидии, полученные гражданами из бюджетов субъектов РФ в рамках финансирования приоритетного национального проекта на возмещение части затрат на уплату процентов по таким кредитам, не подлежат обложению НДФЛ.

Более соответствующей букве закона следует признать позицию ФНС России, но в тоже время позиция Минфина России в большей степени отражает направление налоговой политики в целом.

Еще более остро стоит вопрос регулирования налогообложения бюджетных средств при финансировании приоритетных национальных проектов, получаемых физическими лицами, выполняющими определенные трудовые функции через организации-работодатели, в связи с налогообложением не только НДФЛ, но и ЕСН, а также в связи с исчислением среднего заработка работника - адресата финансирования в рамках приоритетного национального проекта.

Во-первых, как следует из п. 12) части 1 ст. 47 Закона о федеральном бюджете работникам образовательных учреждений средства федерального бюджета выделяются на выплату ежемесячного денежного вознаграждения (за классное руководство), т.е. выплата являющаяся объектом ЕСН, в то время как согласно п. 15) части 1 ст. 47 Закона о федеральном бюджете средства федерального бюджета предоставляются на денежные выплаты медицинскому персоналу, тем самым принципиально допускается возможность расходования этих целевых бюджетных средств не только на выплату вознаграждения, но и денежные выплаты в других формах, в том числе, в виде материальной помощи или компенсаций, что может не приводить к возникновению объекта налогообложения ни НДФЛ ни

ЕСН. Следует отметить, что в настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 N 851 бюджетные средства выплачиваются адресату финансирования в рамках приоритетного национального проекта как надбавка к заработной плате врачам общей практики, т.е. являются вознаграждением работника - адресата финансирования в рамках приоритетного национального проекта. Такие выплаты являются объектом налогообложения ЕСН, однако, за счет каких средств бюджетное учреждение, например, должно будет начислять и выплачивать ЕСН законодательство не устанавливает.

Разрешение этого противоречия между принципами бюджетного и налогового права возможно только на основе социально-экономического компромисса, который должен быть не только ясно и четко сформулирован в социальной и экономической плоскостях, но и закреплен правовыми средствами.

Приведенный анализ позволяет сделать вывод о недостаточности действующего правового механизма регулирования деятельности по реализации приоритетных национальных проектов и необходимости формирования законодательной базы для реализации приоритетных национальных как системы актов, учитывающую специфику различных сторон деятельности по реализации приоритетных национальных проектов. Система правовых актов должна установить определенность деятельности по реализации приоритетных национальных проектов в следующих аспектах: 1) определения основных понятий, 2) установления порядка финансирования на всех уровнях; 3) закрепление порядка взимания налогов при реализации приоритетных национальных проектов.

Кроме того, при разработке законодательной правовой базы необходимо учитывать следующие обстоятельства.

1. Имеет место существенное отличие между целевыми программами и приоритетными национальными проектами в части определенности целей, объектов и субъектов финансирования. Это обстоятельство требует иного подхода к определению места и роли правового регулирования как правовой базы реализации таких проектов.

2. Законодательное правовое регулирование отношений, имеющих место в процессе реализации приоритетных национальных проектов необходимо, в том числе, для коммерческих организаций в целях определения для них целесообразности участия в таких проектах и экономического планирования результатов такого участие.

3. В сфере социально-экономических отношений, возникающих в связи с реализацией приоритетных национальных проектов, имеются проблемные и конфликтные моменты, которые носят или объективный или субъективный характер. По мере роста масштаба проектов и объемов финансирования эти противоречия будут приобретать большие масштабы и становится серьезным экономическим фактором.

4. Объективные противоречия возникают между проблемой эффективности финансирования и равенством налогообложения могут быть урегулированы только на основании компромисса, который следует закрепить законодательно.

5. Представляется более правильным совершенствовать как сам механизм финансирования так и механизма взимания налогов в рамках деятельности по реализации приоритетных национальных проектов, через уточнение терминологии и содержания формы предоставления финансирования с тем, чтобы уже на стадии формирования приоритетного национального проекта можно было увидеть и просчитать налоговые обязательства участников и адресатов финансирования в рамках приоритетного национального проекта.

6. В сфере создания законодательной базы представляется необходимым принятие федерального закона (или пакета федеральных законов), устанавливающего сферу, цели, характер, составляющие реализации приоритетных национальных проектов.

7. В сфере регулирования порядка финансирования приоритетных национальных проектов необходимо создавать правовую базу на региональном и местном уровне. Источники и порядок финансирования деятельности муниципальных образований по реализации приоритетных национальных проектов необходимо закрепить законодательно региональными актами.

8. Налоговое законодательство требует специального регулирования налогообложения и льготирования инвестиционной деятельности при реализации приоритетных национальных проектов.

Без четкого закрепления в законодательстве этих вопросов невозможно представить реализацию, в том числе, задачи создания комфортных условий для расширения экономической деятельности и снижения масштаба уклонения от налогообложения, определенную как одно из основных направлений налоговой политики в 2008-2010 гг. в Бюджетном послании Президента РФ(9).

***

(1) См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 от 9.03.2007 г.

(2) См.: Указ Президента РФ от 21.10.2005г. N 1226

(3) См.: Протокол президиума Совета N 2 от 21.12.2005 г.

(4) См.: О федеральном бюджете на 2007 год: Федеральный закон от 19.12.2006г. N 238-ФЗ.

(5) Дело N А05-24663/04-31 Арбитражного суда Архангельской области и ФАС Северо-Западного округа.

(6) См.: Левитин И.Е. Доклад "О совершенствовании механизмов финансирования крупных, имеющих общегосударственное значение проектов в области развития транспортной инфраструктуры". - М.: ГД РФ, 2007. - С. 13-88.

(7) См.: Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 N145-ФЗ (8) См.: Кучеров И.И. Налоговое право России. - С. 26.

(9) См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг. от 09.03.2007 г.




  •  Литература
  •  Программы
  •  Поиск
  • Форум