Регулирование градостроительных отношений в свете нового градостроительного Кодекса Российской Федерации
Особое место среди законов, направленных на создание условий для увеличения объемов строительства, и, прежде всего, жилищного, занимает новый Градостроительный кодекс Российской Федерации. Это достигается за счет снижения административных барьеров, с которыми приходится сталкиваться застройщику при осуществлении строительной деятельности. Кодекс впервые на законодательном уровне урегулировал всю процедуру осуществления строительства, начиная с подготовки инженерных изысканий и заканчивая вводом объекта в эксплуатацию.
Вместе с тем, Кодекс не ограничивается лишь созданием условий для увеличения строительства. Главная цель принятия Кодекса - обеспечить устойчивое развитие территории и благоприятной среды жизнедеятельности населения.
Новый Градостроительный кодекс вступил в силу 30 декабря 2004 года. Он подробно урегулировал весь комплекс вопросов, связанных с градостроительной деятельностью. Это вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, а также капитального ремонта, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.
Новый Градостроительный кодекс пришел на смену Градостроительному кодексу Российской Федерации 1998 года, который регламентировал только градостроительное планирование, включающее этапы от разработки Генеральной схемы расселения до подготовки проектной документации конкретного объекта. Однако вопросы самого процесса непосредственной застройки территории оставались фактически неурегулированными.
Новый Градостроительный кодекс не только детально регламентирует все эти вопросы, но и во многом содержит принципиально новые подходы к регулированию градостроительных отношений.
Принципиально новым является создание четкой системы градостроительной деятельности, закрепление предмета и принципов такой деятельности, полномочий федерального, регионального и местного уровней власти в данной сфере. Следует отметить, что, во-первых, Кодекс достаточно подробно урегулировал все вопросы, связанные с осуществлением градостроительной деятельности, в то время как Кодекс 1998 года содержал в основном отсылочные нормы к законодательству субъектов Российской Федерации. А, во-вторых, Кодекс значительно расширил полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
Новый Градостроительный кодекс подробно регламентирует порядок разработки, согласования, принятия, а также содержание документации на всех этапах градостроительной деятельности. Кодекс законодательно урегулировал процедуру строительства и реконструкции, предусмотрел в качестве обязательного основания для землепользования и застройки наличие в поселениях и городских округах правил землепользования и застройки. Кодексом также предусмотрен ряд негативных последствий неисполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления обязанностей по принятию документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.
Кодекс отказался от установления единой системы органов архитектуры и градостроительства на всех уровнях власти. Это связано с тем, что определение конкретных органов, уполномоченных на осуществление той или иной деятельности или ее элементов, должно осуществляться каждым уровней власти самостоятельно. Установление на федеральном уровне обязанности субъектов Российской Федерации и, тем более, муниципальных образований, создавать определенные органы противоречит концепции разграничения полномочий между уровнями власти.
Нормы Градостроительного кодекса направлены на защиту прав граждан, в том числе и в части осуществления строительства, а также на обеспечение доступности для инвалидов всех объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Предыдущий Кодекс содержал много декларативных норм об участии граждан в процессе осуществления градостроительной деятельности. Новый Кодекс четко определил роль общественности и закрепил порядок участия общественности в принятии градостроительных решений путем проведения публичных слушаний при принятии наиболее важных документов, связанных с развитием территории, - генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки и проектов межевания территории.
Важным является закрепление в Кодексе права физических и юридических лиц обжаловать в судебном порядке практически любое решение и документ, принимаемые при осуществлении градостроительной деятельности. При этом, как правило, в Кодексе не установлены критерии судебного обжалования таких решений и документов. В связи с этим, обжалование указанных решений и документов в судебном порядке может производиться на основании общих критериев - в случае нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц. Этот механизм служит еще одной гарантией учета интересов, прежде всего, граждан в ходе градостроительной деятельности.
Введены нормы, направленные на обеспечение сохранения земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и объектов культурного наследия при осуществлении градостроительной деятельности.
Учитывая особую значимость градостроительства для устойчивого развития территории и для каждого отдельного человека, Кодекс содержит ряд норм, направленных на обеспечение гласности и открытости принятия градостроительных решений. Так, предусматривается, что практически все наиболее важные документы (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания), а также проекты таких документов подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, и должны размещаться на официальном сайте соответствующего уровня власти в сети Интернет (для муниципалитетов это обязательно только при наличии у них официальных сайтов).
Кроме того, большое значение для обеспечения гласности и публичности при осуществлении градостроительной деятельности имеет отмена государственного градостроительного кадастра как неэффективной системы и ввод информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Такие системы вводятся в целях обеспечения доступности достоверной информации о среде жизнедеятельности, информации о территориях, подлежащих застройке, и ведутся на уровне муниципального района и городского округа. Переход к информационным системам обеспечения градостроительной деятельности предусмотрен до 1 июля 2006 года (статья 5 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").
Большое значение таких информационных систем обусловлено тем, что доступность информации о планируемом использовании территории является одним из условий для привлечения инвестиций, развития строительства и иной хозяйственной деятельности.
Кодекс состоит из 9 глав, регулирующих общие положения, включая принципы законодательства о градостроительной деятельности; полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности; элементы градостроительной деятельности (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкция); информационное обеспечение градостроительной деятельности; ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности; особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Как уже отмечалось, Кодекс во многом по-новому подошел к регулированию градостроительных отношений. В связи с этим представляется необходимым более подробно рассмотреть эти изменения.
Новым для Российской Федерации является закрепленный Градостроительным кодексом подход к территориальному планированию. По Градостроительному кодексу 1998 года предусматривалась разработка комплексных схем планирования развития территории на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Но, как показала практика, такой подход был не эффективным. Так, генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, которая согласно постановлению Правительства РФ от 5 апреля 1999 года N 370 должна была рассматривать стратегические проблемы перспективной территориальной организации страны и определять меры, направленные на обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений, так и не была принята.
По новому Градостроительному кодексу РФ территориальное планирование на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации носит отраслевой характер, на уровне муниципальных образований (поселений, городских округов) - комплексный. Это связано с тем, что территория Российской Федерации в целом складывается из территорий муниципальных образований, и именно на местном уровне должны определяться организации территории такого муниципального образования. Определять по каким параметрам будут развиваться города или поселки - это не полномочие ни Российской Федерации, ни субъекта Российской Федерации.
Документами территориального планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов являются схемы территориального планирования, которые принимаются для развития конкретных территорий и размещения объектов, необходимых для осуществления полномочий соответствующего уровня власти.
На уровне городских округов и поселений принимаются генеральные планы, которые представляют собой комплексный документ развития всего муниципального образования (а не только населенного пункта и его пригородной зоны, как предусматривалось Градостроительным кодексом РФ 1998 года). На генеральном плане фиксируются существующие и планируемые функциональные зоны в пределах муниципального образования, а также параметры их дальнейшего развития.
Генеральные планы также принимаются применительно к территории двух субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Особенностью генеральных планов этих субъектов является то, что они должны включать в себя помимо сведений, характерных для всех генеральных планов, также карты (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения и карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения на территории указанных городов (указанное уточнение содержания генеральных планов внесено в Градостроительный кодекс Федеральным закон от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации").
Согласно Кодексу документы территориального планирования муниципальных образований, в том числе генеральные планы, могут служить основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке (ч. 4 ст. 18). Указанный порядок установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. В таком случае генеральные планы поселений, городских округов и схемы территориального планирования муниципальных районов, отображающие планируемые границы муниципальных образований, можно рассматривать как инициативу органов местного самоуправления по изменению границ муниципального образования.
Кроме того, наличие генерального плана поселения или городского округа обязательно для изменения черты населенного пункта. Это следует из статьи 84 Земельного кодекса РФ, согласно которой установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации.
В целях обеспечения интересов населения генеральные планы должны разрабатываться с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, которые представляют собой минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе обеспеченности населения учреждениями здравоохранения, дошкольного и среднего образования, иными объектами социального коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), а также объектами инженерной инфраструктуры и благоустройства территории. Региональные нормативы устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Местные нормативы утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований и межселенных территорий. При этом местные нормативы не могут устанавливать показатели менее благоприятные, чем показатели региональных нормативов градостроительного проектирования. Вместе с тем отсутствие региональных нормативов не является препятствием для принятия местных нормативов градостроительного проектирования.
Кроме того, проекты генеральных планов подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях. В целях обеспечения реальной возможности любого человека принять участие в публичных слушаниях вводится обязанность разделить при проведении публичных слушаний территорию населенного пункта на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании таких городов. Протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний в обязательном порядке направляются в представительный орган местного самоуправления наряду с проектом генерального плана. Такой порядок предусмотрен Кодексом для того, чтобы обеспечить принятие представительным органом местного самоуправления действительно объективного решения об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и направлении его на доработку с учетом указанных протоколов и заключения.
Следует отметить, что отход от комплексного планирования использования территории на всех уровнях власти не означает, что муниципальные образования могут произвольно решать вопросы развития своей территории. Все документы территориального планирования должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования, утвержденных на иных уровнях применительно к соответствующей территории.
Кроме того, для учета интересов и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований установлена обязанность согласования документов территориального планирования с другими уровнями власти. При этом Кодекс четко определил предмет согласования применительно к каждому документу территориального планирования. Документ территориального планирования может быть утвержден только в согласованной части. Исключение из этого правила установлено лишь в отношении документов территориального планирования Российской Федерации. Так, на основании ч. 13 ст. 12 Кодекса при наличии несогласованных вопросов Правительство РФ может утвердить схему территориального планирования Российской Федерации, предусматривающую размещение объектов капитального строительства федерального значения. Порядок такого согласования должен быть определен Правительством Российской Федерации (в настоящее время такой порядок не утвержден).
Поскольку обеспечить устойчивое развитие территории можно только при осуществлении застройки и использовании территории в соответствии с документами территориального планирования, то вводятся меры, направленные на стимулирование соответствующих уровней власти принимать такие документы. В связи с этим ч. 4 статьи 9 Кодекса установлен запрет на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Учитывая, что требовалось время на принятия соответствующих документов территориального планирования, было предусмотрено, что указанный запрет вступает в силу с 1 января 2006 года. Однако в связи с тем, что до сих пор отсутствует порядок согласования проектов документов территориального планирования и фактически ни один субъект Российской Федерации, ни одно муниципальное образование не смогли с момента введения в действие Кодекса утвердить документы территориального планирования, этот срок передвинут на 1 января 2008 года (Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 111-ФЗ).
Важное значение имеет тот факт, что утвержденная до введения в действие Кодекса градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, действуют в части, не противоречащей Кодексу (ст. 2 указанного федерального закона).
В течение трех месяцев со дня утверждения документа территориального планирования должен быть разработан и принят план реализации такого документа, который должен предусматривать решения и сроки подготовки правил землепользования и застройки (в случае, если речь идет о реализации генерального плана), документации по планировке территории, проектной документации объектов, соответственно федерального, регионального или местного значения, а также финансово-экономическое обоснование реализации документа территориального планирования.
Новеллой Кодекса является то, что он отменил обязательную экспертизу любой градостроительной документации. Из этого правила есть исключение, предусматривающее, что Правительство РФ может определить случаи, когда проекты генеральных планов, представленные на согласование, направляются на государственную экспертизу (ч. 6 ст. 25). В настоящее время Правительством РФ такие случаи не установлены. В соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" на уровне Российской Федерации проводится государственная экспертиза проектов документов территориального планирования Российской Федерации. Полномочия по организации и проведению государственной экспертизы иных проектов документов территориального планирования Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 33 указанного Закона).
Новеллой Кодекса является также закрепление возможности совместной подготовки проектов документов территориального планирования в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования, планирования размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, нескольких муниципальных образований либо планирования размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований, в целях установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения (ст. 27).
Следующим элементом градостроительной деятельности является градостроительное зонирование (по Кодексу 1998 года - правовое зонирование). В общем виде градостроительное зонирование заключается в разделении определенной территории на несколько зон и в определении для каждой из зон режима использования земельных участков и объектов капитального строительства, параметров разрешенного строительства и реконструкции. В результате градостроительного зонирования разрабатываются правила землепользования и застройки.
Новый Градостроительный кодекс РФ, в отличие от Градостроительного кодекса РФ 1998 года, детально урегулировал порядок подготовки, принятия и применения правил землепользования и застройки. Предусматривается создание в каждом муниципальном образовании Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки. При этом помимо собственно подготовки правил на Комиссию возлагается ряд других функций, связанных с проведением публичных слушаний по их проектам, а также по вопросам, связанным с предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства, разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Новеллой Кодекса является установление обязанности каждого поселения и городского округа принять правила землепользования и застройки. Связано это с тем, что только при наличии правил землепользования и застройки возможно обеспечить прозрачность процесса предоставления и использования земельных участков и объектов капитального строительства, исключить сложившуюся ситуацию, когда разрешенное использование устанавливается по усмотрению органов местного самоуправления индивидуально к каждому земельного участку, что зачастую приводило к злоупотреблениям с их стороны.
В качестве меры, направленной на стимулирование органов местного самоуправления к разработке и принятию правил землепользования и застройки, предусмотрен ряд негативных последствий: с 1 января 2010 года установлен запрет на предоставление земельных участков и выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ и иными федеральными законами (ч. 3 ст. 51 Кодекса, ч. 4 ст. 3 и ст. 17 Вводного закона, п. 14 ст. 3 Федерального закона "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации"),
Правила землепользования и застройки включают в себя следующие элементы:
1) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения изменений в указанные правила. Такой порядок должен содержать все процедурные вопросы, связанные как с регулированием землепользования и застройки, проведением публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, так и с подготовкой документации по планировке территории органами местного самоуправления;
2) карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон. В данном случае особо подчеркивается, что на карте градостроительного зонирования или на отдельных картах в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов культурного наследия. Связано это с тем, что для таких территорий устанавливается особый режим использования;
3) градостроительный регламент. Он включает в себя виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Принятие правил землепользования и застройки является исключительной компетенцией органов местного самоуправления. При этом все органы местного самоуправления поселений и городских округов должны принять правила землепользования и застройки, а органы местного самоуправления муниципальных районов - только в случае планируемой застройки межселенных территорий.
Правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений генерального плана поселения или городского округа, а также положений о территориальном планировании, содержащихся в иных документах территориального планирования. Важно отметить, что применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или городского округа. Несоответствие правил землепользования и застройки документам территориального планирования может послужить основанием для оспаривания таких правил в суде и (или) внесения в них изменений (ч. 5 ст. 32, ч. 2, 3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).
Проект правил землепользования и застройки подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях. Представительный орган местного самоуправления должен принимать решение об утверждении или отклонении проекта правил с учетом результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Принятые до введения в действие Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей данному Кодексу.
Новеллой Кодекса является норма о том, что в конечном итоге правила землепользования и застройки должны быть приняты применительно ко всей территории муниципального образования. Это означает, что вся территория муниципального образования должна быть разделена на зоны и применительно к каждой зоне должен быть установлен градостроительный регламент, определяющий параметры ее использования. Из этого правила есть два исключения: случаи, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки и случаи, когда градостроительный регламент не устанавливается применительно к отдельным территориям. Причем перечень таких земельных участков носит исчерпывающий характер (ч.ч. 4 и 6 ст. 36). Так, в границах территориальной зоны градостроительный регламент не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах и характеристиках реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; на земельные участки в границах территорий общего пользования; на земельные участки, которые заняты линейными объектами, а также которые предоставлены для добычи полезных ископаемых. Градостроительный регламент не устанавливается для земель лесного фонда; земель водного фонда, занятых водными объектами; земель запаса; земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов); сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; для земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей земельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны.
Установление градостроительных регламентов обеспечит ясные и прозрачные правила игры для всех участников инвестиционно-строительного процесса, упростит процедуры, связанные с передачей прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, а также с получением разрешительной документации.
Новеллой Кодекса является и установление трех видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основного, вспомогательного, т.е. допустимого только в качестве дополнительного по отношению к основному и условно разрешенному видам использования, и условно разрешенного вида использования. Значение такой дифференциации видов разрешенного использования заключается в установлении различных процедур получения разрешенного использования и изменения его на другой вид разрешенного использования. Так, основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Это правило не распространяется на органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Для получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства установлена более сложная процедура. Вопрос о предоставлении такого разрешения подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения принимается главой местной администрации на основании рекомендаций Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки с учетом результатов публичных слушаний. При этом разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства может быть предоставлено заинтересованному лицу только в случае, если такой вид разрешенного использования установлен градостроительным регламентом применительно к конкретной территориальной зоне.
Следует отметить, что до принятия правил землепользования и застройки изменение разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства возможно только при условии проведения публичных слушаний. Исключением из этого правила является случай изменения разрешенного использования земельного участка, если до введения в действие Градостроительного кодекса РФ (то есть до 30 декабря 2004 года) был изменен вид разрешенного использования объекта капитального строительства, расположенного на данном земельном участке. В этом случае глава местной администрации принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка без проведения публичных слушаний. Однако это возможно только при соблюдении двух условий: 1) изменение вида разрешенного использования объекта капитального строительства должно быть правомерным, то есть должно быть осуществлено в соответствии с действовавшим на момент такого изменения законодательством Российской Федерации; 2) запрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка не должен противоречить целевому назначению такого участка (п. 3 ч. 1 ст. 4 Вводною закона с изм. от 31.12.2005 N 206-ФЗ). Данный порядок будет действовать при отсутствии правил землепользования и застройки и не более чем пять лет со дня введения в действие Градостроительного кодекса РФ. Если к 1 января 2010 года не будут приняты правила землепользования и застройки, невозможно будет изменить вид разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства.
Указанный порядок изменения разрешенного использования распространяется только на земельные участки, для которых устанавливаются градостроительные регламенты. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с иными федеральными законами.
Значение предельных (минимальных и (или) максимальных) параметров строительства, реконструкции (в том числе минимальные размеры отступов от границ земельных участков; предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка) заключается в том, что застройщик, исходя из таких общих показателей, сам определяет какой площади, этажности объект он будет возводить на конкретном земельном участке. Таким образом, при сохранении публичных начал решение вопросов конкретного строительства и реконструкции остается за застройщиком, который может самостоятельно, а не с разрешения или согласования органов местного самоуправления выбрать подходящий вариант строительства и реконструкции в рамках, установленных градостроительным регламентом. Так, если максимальный процент застройки земельного участка установлен в размере 70 % от площади земельного участка, то он может построить объект, который будет занимать как 70%, так и 50 % от площади земельного участка, при условии, что это соответствует требованиям технических регламентов.
Принципиально важным для обеспечения прав пользователей земельных участков и объектов капитального строительства, не соответствующих градостроительному регламенту, является закрепление в Кодексе положения, что такие земельные участки и объекты капитального строительства могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Запрет на использование таких земельных участков и объектов может быть наложен в соответствии с федеральными законами только в случае, если использование указанных участков и (или) объектов опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Следующим этапом градостроительной деятельности является планировка территории, которая осуществляется в целях детальной проработки градостроительных решений применительно к территории конкретных планировочных элементов (кварталов, микрорайонов и т.д.). Планировка территории должна осуществляться на основе документов территориального планирования, а также правил землепользования и застройки.
Это положение получило дальнейшее развитие в ч. 6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, которая запрещает осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования. Из этого правила есть два исключения - подготовка проектов межевания застроенных территорий и подготовка градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических и юридических лиц, поскольку эти случаи никак не связаны непосредственно с территориальным планированием, предопределяющим будущее развитие территории. Запрет, установленный в ч. 6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, должен был вступить в силу с 1 января 2006 года (ч. 1 ст. 3 Вводного закона). Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности" срок вступления в силу указанного запрета изменен на 1 января 2008 года. Это обусловлено тем, что отсутствие документации по планировке территории приведет к хаотичной застройке городов, а документы территориального планирования не могут быть приняты, поскольку до сих пор Правительством РФ не утвержден порядок согласования проектов таких документов.
По идее законодателя планировка территории должна предшествовать строительству, т.к. при планировке территории должна определяться плотность и параметры застройки конкретного района, квартала, однако прямого законодательного закрепления указанное положение не получило.
Следует отметить, что нормы Кодекса, регулирующие вопросы планировки территории, не являются новеллой градостроительного законодательства. Вопросы планировки территории регулировались и Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998 года (ст.ст. 57-60), который предусматривал необходимость разработки градостроительной документации о застройке территории. Однако в новом Кодексе изменилось содержание конкретных документов планировки территории, более детально урегулировано содержание таких документов и порядок их принятия, вводится новый вид документа - градостроительный план земельного участка. В то же время не нашел отражение в новом Кодексе такой вид документации по планировке территории, как проект застройки, назначение и содержание которого определялось статьей 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года. Связано это с тем, что согласно указанной статье проект застройки мог разрабатываться в границах земельного участка по инициативе застройщика, что свидетельствует об отсутствии обязательности разработки такого вида градостроительной документации о застройке территории. Кроме того, проекты застройки, заказчиками которых являются физические и юридические лица, согласовывались в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и утверждались заказчиками. Это означает, что застройщик получал права на земельный участок, которые не определены в части возможностей и пределов его использования (не определены линии регулирования застройки, этажность, тип и другие характеристики разрешенного строительства). Указанная неопределенность должна быть снята посредством дополнительного действия, которое производит сам застройщик и за свой счет - путем подготовки проекта застройки. Такая схема противоречит нормам Кодекса, которые предусматривают установление прозрачных процедур землепользования и застройки. Орган местного самоуправления должен устанавливать общие виды разрешенного использования для территориальных зон, а не индивидуально применительно к каждому земельному участку.
Новеллой Кодекса является установление четких критериев разграничения, в каких случаях для планировки территории, в том числе установления границ земельного участка, применяется градостроительное, а в каких случаях - земельное, лесное, водное и иное законодательство (ч.ч. 2 и 3 ст. 41).
Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории, проект межевания территории и градостроительный план.
Подготовка проекта планировки осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона и т. д.) и установления параметров планируемого развития таких элементов. При этом определяются красные линии, параметры и плотность застройки, планируется размещение объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. В дальнейшем развитие конкретных кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры и строительство на их территории должно осуществляться только согласно проекту планировки территории.
Проект планировки территории служит основой для разработки проектов межевания территории. При этом проект планировки территории может разрабатываться как отдельный документ, либо в его составе могут подготавливаться проекты межевания территории.
Подготовка проектов межевания территории осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и незастроенных земельных участков, предназначенных для строительства. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков.
Градостроительный план земельного участка является новеллой законодательства. Градостроительные планы земельных участков подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех участков, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Назначение градостроительного плана земельного участка определяется тем, что он является обязательным основанием для:
- подготовки проектной документации (ч. 11 ст. 48),
- выдачи разрешения на строительство (ч. 1 ст. 51),
- выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 1 ст. 55).
Форма градостроительного плана утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 840.
Важно отметить, что если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента, градостроительный план такого участка должен содержать всю информацию о градостроительном регламенте, включая информацию обо всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка (данное требование не распространяется на случаи предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд) и предельных (максимальных и (или) минимальных) параметрах разрешенного строительства, реконструкции. Указанное требование о необходимости фиксирования в градостроительном плане всей информации о градостроительном регламенте фактически означает законодательный запрет на индивидуализацию вида разрешенного использования земельного участка. До принятия градостроительных регламентов в градостроительном плане должна содержаться информация, предусмотренная п. 2 ч. 1 ст. 4 Вводного закона.
Если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка он не устанавливается, градостроительный план такого земельного участка должен содержать информацию о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.
Таким образом, градостроительный план определяет параметры строительства, реконструкции на земельном участке. Он призван заменить архитектурно-планировочное задание, предусмотренное Федеральным законом от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" и которое ранее было необходимо для разработки проектной документации.
Градостроительный план подготавливается в составе проекта межевания либо по заявлению физического или юридического лица. Во втором случае орган местного самоуправления бесплатно предоставляет градостроительный план в течение 30 дней со дня поступления заявления.
Кодекс подробно урегулировал процедурные вопросы, связанные с подготовкой и утверждением документации по планировке территории. Такие нормы являются новеллой Кодекса. Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 года не устанавливал порядка проведения планировки территории, а содержал только отсылочную норму, что порядок разработки и утверждения проектов межевания территории устанавливается органами местного самоуправления (п.8 ст. 59). Не регулировались вопросы подготовки проектов планировки и проектов межевания территории по заказу федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Особенностью подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основе решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, является обязательное рассмотрение проектов планировки и проектов межевания территорий до их утверждения на публичных слушаниях. На основании утвержденной документации по планировке территории могут быть внесены изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения предельных параметров строительства, реконструкции в конкретной территориальной зоне.
В отличие от Градостроительного кодекса 1998 года новый Градостроительный кодекс не предусматривает необходимости проведения экспертизы и согласования документации по планировки территории.
Кодекс предусматривает ответственность органов власти и органов местного самоуправления за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующей требованиям технических регламентов документации по планировке территории (ст. 59).
Одно из принципиальных отличий нового Градостроительного кодекса от Кодекса 1998 года является детальная регламентация всех этапов строительной деятельности (глава 6), начиная от этапа выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации и заканчивая выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Статья 47 Градостроительного кодекса РФ впервые на законодательном уровне закрепляет необходимость выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что основываться на результатах инженерных изысканий необходимо и при подготовке документов территориального планирования. Однако он детально регулирует вопросы, связанные только с выполнением инженерных изысканий для строительства. Это обусловлено прежде всего тем, что в каждом случае для подготовки проектной документации выполняются инженерные изыскания, независимо от наличия материалов инженерных изысканий в специальных фондах. Такое требование связано с необходимостью обеспечения безопасности при последующей эксплуатации объекта капитального строительства, а это может быть достигнуто только при условии, что каждое здание, строение, сооружение возводится или реконструируется с учетом всех особенностей грунта, геологических, гидрометеорологических и других факторов.
Положение об инженерных изысканий и виды инженерных изысканий утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства". Основными видами инженерных изысканий являются инженерно-геодезические, инженерно-геологические, инженерно-гидрометеорологические, инженерно-экологические, инженерно-геотехнические изыскания. К специальным видам инженерных изысканий относятся геотехнические исследования, обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций, поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения, локальный мониторинг компонентов окружающей среды, разведка грунтовых строительных материалов, локальные обследования загрязнения грунтов и грунтовых вод. Содержание большинства указанных видов инженерных изысканий раскрывается СНиП 11 - 02-96 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения" (приняты постановлением Минстроя РФ от 29 октября 1996 года N 18-77).
Подготовка проектной документации (архитектурно-строительное проектирование) является неотъемлемым элементом процесса строительной деятельности. Подготовка проектной документации требуется в случае, если предполагается осуществить строительство, реконструкцию или капитальный ремонт зданий, строений и сооружений. При этом проектная документация может разрабатываться как применительно к объектам капитального строительства в целом, так и к строящимся, реконструируемым частям таких объектов, а также применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции. Что касается капитального ремонта, то подготовка проектной документации требуется в случае, если при проведении такого ремонта затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.
Наличие разработанной, согласованной и утвержденной в установленном порядке проектной документации - обязательное условие для получения разрешения на строительство. При этом принципиально новым является положение о том, что при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства не требуется проектная документация. В целях избежания неоднозначного толкования на практике данной нормы Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" внесено уточнение, что в данном случае под объектами индивидуального жилищного строительства понимаются отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи.
Кодекс установил перечень обязательных разделов проектной документации применительно к любым объектам капитального строительства, за исключением линейных объектов. При это следует отметить, что обязательная подготовка проектно-сметной документации требуется только в случае проектирования объекта, финансируемого за счет бюджетных средств. Состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции должны устанавливаться Правительством РФ.
В настоящее время данный вопрос Правительством РФ не урегулирован, кроме того, отсутствуют технические регламенты, в соответствии с которыми должна осуществляться подготовка проектной документации, поэтому при подготовке проектной документации следует руководствоваться ведомственными нормативными правовыми актами, строительными и санитарными нормативами и правилами, а также государственными стандартами.
Принципиально новым и социально важным является регламентация в Кодексе вопроса, связанного с получением технических условий на присоединение объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, закрепление на законодательном уровне необходимости разработки проектной документации в соответствии с техническими условиями. Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и правила такого подключения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83.
С 1 января 2006 года плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения определяется согласно ст. 12 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".
В качестве новеллы следует отметить и то, что в отличие от Градостроительного кодекса 1998 года, новый Кодекс не предусматривает необходимости согласования проектной документации с различными органами. Проектная документация подлежит только государственной экспертизе в случаях, предусмотренных ст. 49 Кодекса.
Кодекс также впервые на законодательном уровне закрепил порядок государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, четко определил объекты капитального строительства, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе, случаи, когда не требуется государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, а также предмет государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной документации и результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу (ст. 49).
Экспертиза проектной документации объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством РФ, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также экспертизу инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации таких объектов, проводится федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным учреждением. Полномочия по организации и проведению государственной экспертизы проектной документации иных объектов капитального строительства передаются Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.ст. 61, 49 Кодекса с изм. от 31.12.2005 N 199-ФЗ).
Порядок проведения государственной экспертизы проектной документации должен быть утвержден Правительством РФ.
В настоящее время основным документом при проведении государственной экспертизы проектной документации является Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 года N 1008, которое подлежит применению в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.
С момента вступления в силу ст. 49 Градостроительного кодекса РФ круг вопросов, рассматриваемых при проведении государственной экспертизы, значительно сужается.
Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, а также результатам инженерных изысканий. Предметом государственной экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка соответствия таких результатов требованиям технических регламентов. Таким образом, государственная экспертиза проводится исключительно в целях установления безопасности планируемого объекта, но никак не экономической целесообразности проекта или его соответствия требованиям градостроительных регламентов.
Часть 6 ст. 49 Кодекса устанавливает запрет на проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением предусмотренных Кодексом.
Новеллой Кодекса является введение негосударственной экспертизы проектной документации. На негосударственную экспертизу застройщик (заказчик) может направить проектную документацию, которая как подлежит, так и не подлежит государственной экспертизе. Однако направление на негосударственную экспертизу проектной документации, в отношении которой предусмотрена государственная экспертиза, не может заменить государственную экспертизу.
При этом специально не уточняется предмет негосударственной экспертизы. Предмет в каждом конкретном случае проведения такой экспертизы должен устанавливаться в договоре, заключаемом застройщиком (заказчиком) и аккредитованной организацией. Это может быть и соответствие проектной документации требованиям безопасности, и экономическая целесообразность проекта, и социальная привлекательность проектируемого объекта, и т.д.
Существенные изменения по сравнению с Градостроительным кодексом 1998 года претерпела статья, регламентирующая процедуру выдачи разрешения на строительство.
Изменены сроки действия разрешения на строительство. Связано это с тем, что ранее установленный Градостроительным кодексом 1998 года срок (3 года) не учитывал особенностей объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых выдается разрешение на строительство. Именно по этой причине Кодекс закрепил, что разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. В связи с тем, что для индивидуального жилищного строительства не разрабатывается проектная документация, следовательно, и проект организации строительства, то срок действия разрешения на строительство в таких случаях выдается на 10 лет.
Кроме того, в отличии от Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года, вводится единая форма разрешения на строительство, установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство, исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Также четко разграничены полномочия органов различных уровней власти по выдаче разрешений на строительство. По общему правилу разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Из этого правила есть два исключения. Первое, разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Второе разрешение на строительство для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, выдается соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Перечень таких объектов, для размещения которых допускается изъятие, в том числе и путем выкупа, земельных участков определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ (с изм. от 29 декабря 2004 года).
Орган, выдавший разрешение на строительство, обязан в течение трех дней направить копию такого разрешения в соответствующий орган государственного строительного надзора. Эта норма направлена на обеспечение органов государственного строительного надзора своевременной информацией для оперативного реагирования и пресечения случаев самовольного строительства.
Важное значение имеет закрепление в Кодексе возможности выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции.
Кодексом существенно расширен перечень объектов, для строительства, реконструкции которых не требуется разрешение на строительство. Следует отметить, что перечень объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется разрешение на строительство, указанный в Градостроительном кодексе РФ, не исчерпывающий. Субъекты Российской Федерации могут определять и иные объекты, для строительства которых не требуется разрешение на строительство.
Кроме того, Федеральным законом от 31.12.2005 N 210-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности" также предусмотрено, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменений объекта капитального строительства и (или) его частей, если эти изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта и (или) его частей и не являются нарушением строительных норм и правил. Однако данная норма применяется только до 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки. В случае принятия правил землепользования и застройки необходимо руководствоваться п. 4 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, который допускает такие изменения объекта капитального строительства, если они не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.
Одно из наиболее важных достижений нового Градостроительного кодекса РФ - закрепление норм, посвященных собственно строительству и реконструкции.
Важно отметить, что согласно Кодексу выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство и реконструкция должны осуществляться лицами, которые соответствуют требованиям законодательства РФ, предъявляемым к лицам, осуществляющим такого рода деятельность. В настоящее время таким требованием является наличие лицензии. Однако с 1 января 2007 года лицензирование инженерных изысканий для строительства, проектирования и строительства зданий и сооружений прекращается (п. 6 ст. 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 2 июля 2005 года)).
Это вызывает опасения, поскольку наличие большого количества строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не может обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений. Кроме того, в Градостроительном кодексе РФ заложен принцип, что выполнение инженерных изысканий, проектирование и строительство должно осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, которые в настоящее время отсутствуют. В связи с этим представляется целесообразным отложить прекращение лицензирования указанных видов деятельности до принятия соответствующих технических регламентов.
Кодекс по-новому подошел к регулированию вопросов государственного строительного надзора. Надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в зависимости от степени значимости и потенциальной опасности объекта (ст. 54), четко закрепляется предмет государственного строительного надзора - проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
Порядок проведения государственного строительного надзора установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54.
Статья 54 Кодекса устанавливает запрет на осуществление иных вдов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Кодексом. Введение данной нормы отложено до 1 января 2007 года.
Принципиально новым является также урегулирование в Кодексе вопросов, связанных с вводом объектов капитального строительства в эксплуатацию (ст. 55). Градостроительный кодекс РФ 1998 года не регулировал вопросы ввода объекта в эксплуатацию, в связи с чем указанный вопрос регулировался многочисленными подзаконными нормативными актами, в соответствии с которыми приемка законченных строительством объектов осуществлялась государственными приемочными комиссиями. Статья 55 Кодекса предусматривает качественно иной порядок ввода объекта в эксплуатацию. В связи с этим, указанные подзаконные нормативные акты не подлежат применению.
Кодекс предусматривает единый порядок ввода объекта в эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов. Установлен перечень документов, представляемых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Однако в отличие от перечня документов, представляемых для получения разрешения на строительство, данный перечень не носит исчерпывающего характера. Указанный перечень может быть расширен Правительством РФ в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет.
Введение Кодексом нового порядка ввода объекта в эксплуатацию во многим обусловлено необходимостью четко разделить компетенцию органов власти. Так, органы, выдающие разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (преимущественно это органы местного самоуправления), должны проверять его соответствие проектной документации, требованиям разрешения на строительство и градостроительного плана земельного участка, соответствие же построенного, реконструированного, отремонтированного объекта требованиям технических регламентов, его оценка с точки зрения надежности и безопасности - предмет деятельности специально уполномоченных органов (прежде всего, органов государственного строительного надзора).
С этим связано и закрепление ответственности за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц. Ответственность за такой вред несут лица, которые должны отвечать за соответствие результатов инженерных изысканий, проектной документации, объектов требованиям технических регламентов, т.е. лица, выполняющие инженерные изыскания, осуществляющие подготовку проектной документации или осуществляющие строительство. Субсидиарную ответственность за указанный вред несет Российская Федерации или субъект Российской Федерации в случае ошибочного положительного заключения государственной экспертизы или ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора. К субсидиарной ответственности также привлекается организация, проводившая негосударственную экспертизу проектной документации на предмет соответствия ее требованиям технических регламентов и давшая ошибочное положительное заключение.
Следует остановиться также на следующих двух вопросах.
Первое. Не требуется получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если оформление прав осуществляется в отношении объектов незавершенного строительства. Особенности регистрации прав на объекты незавершенного строительства предусмотрены ст. 25 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", которая закрепляет необходимость представления в регистрирующий орган разрешения на строительство объекта и проектной документации (за исключением случаев индивидуального жилищного строительства).
Второе. Исходя из смысла ст. 55 Градостроительного кодекса РФ не требуется разрешение на ввод объекта в эксплуатацию при строительстве объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство. Долгое время оставался правовой пробел в части регистрации прав на такие объекты. В целях решения этой проблемы Федеральным законом от 31.12.2005 N 210-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Предусмотрено, что для регистрации права собственности на созданный или создаваемый объект недвижимого имущества, если для его строительства, реконструкции не требуется выдача разрешения на строительство, достаточно документов, устанавливающих или подтверждающих право на земельный участок, отведенный для создания такого объекта, и документов, содержащих описание такого объекта (в настоящее время - технический паспорт объекта).
В отличие от Кодекса 1998 года новый Кодекс не регулирует вопросы предоставления земельных участков, поскольку это предмет земельного законодательства. В то же время в целях обеспечения ясной и проз